PPP会计准则的经济后果与改进


来自:鹭岛正计     发表于:2017-07-01 00:54:53     浏览:323次

根据公开数据,截至2016年末,中国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%,低于国际公认的100%警戒线(另外一说,债务率国际警戒线是90-150%)。债务率计算公式“债务率=地方政府债务/地方政府综合财力×100%”,可以倒算出来,2016年地方政府综合财力19.03万亿元。

根据财政部政府和社会资本合作(PPP)中心发布《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》,显示,截至2016 年12月末,全国入库PPP项目共计11260个,投资额13.5万亿元。如果按照项目投资额70%比例(目前项目资本金20-30%)计算项目融资总量,目前入库PPP项目涉及到融资9.45万亿。如果基于贾文“将PPP固定资产及相关负债记入公共部门的资产负债表”、“明确PPP作为地方政府举债渠道之一的法律地位”的核心结论,那么,我国地方政府债务率应当调整为(15.32+9.45)÷19.03×100%=130.16%,超过100%警戒线,即使按照更高的150%警戒线来控制政府地方债务,也接近警戒线。


因此,按照贾文的核心结论为基础进行分析,得出的结论是我国大多数地方已没有很大的空间可以做更多的PPP项目。实际上这一结论也并不令人非常惊讶,目前控制各地PPP项目规模主要指标是财金[2015]21号文所规定的“第二十五条 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”按照这一指标,目前不少地方也已经捉襟见肘,因此,一些PPP界人士建议提高10%上限。我认为是否要提高这一上限,应当慎重。


但我也认为,目前不论PPP国际(企业)会计准则还是PPP国际公共部门(政府)会计准则都未必很完善。比如在BOT模式下,如果PPP项目资产的产权完全属于政府方,那么在特许经营期项目公司使用PPP项目资产,而且是“免费”地使用PPP项目资产,这应当算是什么交易事项或经济业务?如果BOT模式下,政府方拥有PPP项目资产完全产权,那么政府方可以让项目公司“免费”地使用PPP项目资产吗?又为什么不能让其他组织或个人“免费”地使用资产?为此,我认为在BOT模式下政府方不拥有资产完全产权。

比较合理的理解可能是在特许经营期政府方拥有项目资产所有权,项目公司拥有资产使用权(包括经营权、收益权),PPP项目资产的全部产权分分置。PPP界不少人尤其律师都主张、认可应当引入“使用权资产”概念,特别强调一点,中冶建信李晓东经理在国内较早提出“使用权资产”。我建议在PPP会计准则引入“使用权资产”,将PPP项目完全产权分割为所有权、使用权等。


我国制定企业会计准则和政府会计准则包括PPP会计准则过程中,不是“单向”地借鉴国际经验和其他国家先进做法,应当是中国实践与国际惯例的“互动”借鉴,也有可能将中国实践推广为国际惯例。近期中国会计实践推广国际惯例的最典型例子是,2017年4月财政部发布的《政府会计准则第5号——公共基础设施》,将公共基础设施与固定资产相分离,单独核算。而现行国际公共部门会计准则中基础设施属于固定资产的一个类别,根据固定资产准则进行会计核算。据说目前国际公共部门会计准则理事会已经认识到公共基础设施单独核算的必要性和重要性,也要像我国政府会计准则一样,单独制定公共基础设施准则。这个例子我国会计准则制定与建设不仅仅单向地借鉴国际经验和其他国家先进做法,也可以互动地将中国实践推广为国际惯例。


近年我国PPP模式蓬勃发展,我国PPP理论界实务界也研究PPP发展过程中各种各样新问题,这是其他国家所不可比拟的。因此,也极有可能将许多中国PPP实践包括会计准则规范,推广为国际经验,这就是“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”,今天7月1日,庆祝建党96周年。


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