国家发改委PPP专家库专家、山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋向中国经济导报记者做了形象的比喻：“新增项目好似婚姻中的初婚，存在盲目性风险，存量项目更像二婚的富家小姐，一是有资金实力，可以奇货可居，比较好证券化；二是目标明确，有具体目标，三是项目经过一段时间运营，风险较小。”
这并不是国务院首次提出在存量资产领域运用PPP模式，早在本轮PPP推广之初的各种顶层设计的文件中，存量资产一直就是PPP模式运用的重点领域。
2014年，国发〔2014〕60号《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中“总体要求”即表明：
进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给。
2015年，国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》中，亦有清晰的表述：
化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
2016年，在中央层面，中发〔2016〕18号《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》中：
依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业。
而国家发改委此前也在一直积极贯彻这一部署，下发多份文件落实。如2015年，发改农经[2015]488号《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》中：
建立权利平等、机会平等、规则平等的投资环境和合理的投资收益机制，放开增量，盘活存量。
盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设。
发改基础[2015]1610号《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》：
支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路资产，广泛吸引社会资本参与，扩大铁路建设资金筹集渠道，优化存量资产结构。
国能法改〔2016〕96号《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》：
积极从符合能源规划和产业政策的新建、改建项目或存量公共资产中筛选适合PPP模式的潜在项目，纳入国家发展改革委全国PPP项目库，并与财政部PPP综合信息平台做好对接。
优质经营性资产
连国栋向中国经济导报记者表示：“当前国务院特别强调‘拿出优质资产’，我认为是在目前财源不足，增量项目增长乏力的状况下形成的倒逼机制，是政府的一种资产管理方式的变更。政府通过对家底的梳理，理清哪些优质资产是可以拿出来与社会资本合作，既优化政府运营绩效管理机制，同时也盘活资产，通过将存量资产变现提供新的弹药。”
沈阳市于洪区投融资管理中心副主任张宇认为，这是近期国家层面首次从稳增长的角度提出优质存量资产运用PPP模式，而不是从化解债务的角度。所以地方在落实会议精神时要拿出经营性优质资产（不是公益性资产）来操作，而优质经营性资产归属于政府各级城投居多，政府掌握的多是公益性资产。因此此时鼓励的与社会资本合作，比我们常规提出的PPP含义更广，也包括城投公司层面的股权及项目合作，最主要的是不要借助此次会议精神，继续推纯公益性资产的存量PPP项目，将政府的支出责任后移。“有现金流的优质项目再受宠，完全政府购买服务的项目会受到一定的冲击。”
在连国栋看来，此次盘活优质存量资产机制的再次提出，以期达到三方面的目的。“一是打破原有国有资产管理模式，引入新的机制，提高企业竞争活力；二是通过对现有资产整合、引入资金，解决目前基础设施和公共领域建设资金的不足的难题；三是如果能够形成某些行业的项目投入及退出良性运作机制，将会为未来基础设施和公共设施的建设开辟更广阔的空间。”
诚意和货品
在落实层面，有不少业内专家表示，需持一定观望态度。“机制与思路都有，就是看诚意和货品能否吸引社会资本了。”连国栋表示。
“前一段时间调研过几个地方政府，很多地方政府能拿出的优质资产不多。”
“即使有优质资产，也都给当地融资平台用于融资发债了。”
“优质资产是亲儿子，心头宝，不轻易送出去啊。”
“理想很丰满，现实较骨感。”
不少业内人士向中国经济导报记者这样反映。
“需要盘活的资产不能是‘鸡肋’资产，应该更多的拿出优质资产，吸引社会资本参与投资。此前好的现金流资产、垄断类资产，一般都是给政府下属的平台公司、地方国企用政府购买服务、委托代建做了，这是现实情况。”北京云天新峰投资管理中心(有限合伙)合伙人张继峰如是说。
“到实操环节就要看优质资产的权属到底在谁手里。如在政府手里，可将优质的可运营资产做TOT，由社会资本操作，而进入运营的TOT项目，如果超过2年，可以进行资产证券化，相当于把资产挂牌上市交易了。如果是国有企业的优质资产，可以通过产权交易引入社会资本参与国有企业股权和项目，提升国有资本的运营效率，为下一步国企改制上市奠定基础。”张宇说道。
“从目前来看，中西部地区很多特许类经营资产都还在政府手里，政府会去权衡，需要拿出多少家底，来推动发展，应该先行先试。”连国栋分析认为。
浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理蒋中松结合自己近期的调研收获对中国经济导报记者表示：“地方政府还是很愿意拿优质资产做PPP的，只是一般的地方政府存量优质资产比较有限，很难释放出较大规模的量。存量优质资产比较集中的是省会城市，副省级城市等。地方政府，特别是县区这级有限的优质资产，往往前期因为融资等需求，已经抵押或质押出去了。”
TOT和ROT
将存量资产运用PPP模式盘活，主要有两种形式，即TOT 和ROT。
TOT，Transfer-Operate-Transfer（转让-运营-移交），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer（改建-运营-移交），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
据中国经济导报记者的了解，此前国家发展改革委选定了43个项目作为第二批PPP项目典型案例中，就有多个使用了TOT和ROT模式。
如，河南省平顶山市4座污水处理厂项目为TOT模式。贵阳市乌当区高雁、白云区比例坝生活垃圾填埋场技改升级项目为ROT模式。四川省广安市“洁净水”行动综合治理项目为BOT+TOT模式。
"通过PPP模式回笼的资金，应更多地投向关系国计民生的公共服务、脱贫攻坚、传统基础设施等领域，把'钱花在刀刃上'，并且通过不断的'建设—盘活—新建设—新盘活……'这样的基础设施递进式投融资模式，实现良性循环。"张继峰说道。