敏锐的市场观察人士发现,越来越多的社会资本正加速投入农业,既包括互联网巨头下乡,也有工商资本跨界,还有土生土长的农业龙头企业。在诸多投资形式中,政府和社会资本合作(PPP)占有一定的比例。
日前,农业领域首个PPP指导文件发布,国家发展改革委、农业部联合下发了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》,提出大力推进农业领域政府和社会资本合作,提升农业投资整体效率与效益。
那么,农业PPP投资为什么愈来愈热?缘何专家认为其将迎来新的机遇呢?是否存在痛点?并非所有的领域都适合农业PPP进入,谁才是最合适的“候选人”呢?
“政府对农业农村的投资和支持形式很多,有的看得见,有的看不见。但仅靠加大财政投入远远不够,迫切需要通过多种渠道来增加投资。”农业部产业政策与法规司副司长郭永田说,农业投资数额大、回收周期长、见效比较慢,要想成功吸引社会资本通常是比较困难的。但PPP是引导社会资本增加农业投入的重要手段。
PPP的本质在于通过政府和社会资本合作,提高公共产品和服务的供给质量和效率,这需要各级政府全方位提高治理能力,转变政府农业投入方式。加快从农业领域公共产品的直接“提供者”,向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。通过政府投入与社会资本的有机结合,增强农业农村基础设施和公共服务供给能力。
《意见》提出了几大重点支持的领域:包括高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务;农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目;现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。
郭永田分析,从上述重点领域可以看出,一些成功的PPP项目应具备如下特征:
准公益性。农业领域一些项目的成本和效益有外部性,其社会效益高于直接经济效益。需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础实行全程合作。
有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益,但不会有暴利,收益需要通过10年、20年甚至更长时间合作获得。
资金投入量大。需要政府投入一部分,社会资本融资一部分,共同注资开展经营。
近几年,社会资本加快进军农业,投资规模逐年增长,虽然有的还称不上真正的PPP模式,但雏形已现。据统计,PPP项目库中属于农业的PPP项目还不多。
财政部PPP中心数据显示,截至2016年9月底,全国PPP项目库属于农业PPP项目共有109个,仅占1%。与之相吻合的是,目前国内对农业领域PPP的研究还比较少,其中相对成熟的是农业部农村经济研究中心的研究团队。
“农业PPP投资虽有一定发展,但规模和范围都很有限。”农业部农村经济研究中心研究员龙文军表示,原因之一是合作持续性较差。有的政府与社会资本合作不规范。政府投资以后,有的接管或经营主体积极性不高,出现年年投资,年年难见效的状况,缺乏可持续性。
另一个原因是项目吸引力不大。一般情况下,农业生产周期长,影响投资回报周期,社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报;我国农业基础设施薄弱,农业基础设施建设投入较大,首先就把一部分社会资本挡在了外面,即使部分资本勉强进入,也容易导致采取“短期行为”。
此外,还要正视投资环境配套问题。郭永田认为,主要有三方面制约:用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整,用地难、矛盾突出,特别是农业设施用地紧张,制约了需要较大规模设施用地的农业项目的发展。
劳动力成本上升。随着农村青壮年劳动力外出,社会资本投入农村劳动密集型产业后面临“用工难”,日益上涨的劳动力成本也影响到其利润空间。
农业金融服务滞后。由于缺少可抵押物而难以通过银行的贷款审批。
PPP并不是免费的午餐,不可能完全替代其他投融资方式。推进农业PPP也要遵循农业农村经济的发展规律。专家建议,可以首先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区,作为社会资本投资农业试验区(示范区),探索总结经验后再推广,有序推进。
龙文军建议,由于农业项目周期长、投资回收慢,引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行贷款的积极性,建议加快设立PPP农业项目担保基金,对因地方政府失信行为而给银行造成不良贷款带来的投资损失,可由基金给予相应的补偿。
郭永田说,要强化社会资本准入资格审查,因地制宜,避免由于社会资本进入农业的盲目性导致资本流失,甚至失去再投入的信心。加强社会资本进入农业的资本审查,尤其是对社会资本流转农户土地发展现代农业前,要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估,对实施情况实行全程监控,做到优胜劣汰。
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