论PPP模式的理论基础和操作要点
梅艳菲菲
PPP模式就是通过政府与私营部门的合作共同发展,实现参与各方的利益,同时共同承担责任和融资风险，其特点是更多地借助私营部门的力量,更少地依赖政府部门去满足公众的需要，PPP模式是国际上运用的最新模式,通过公私合作的形式,越来越多的私营部门开始投资、建设、管理甚至拥有基础设施。本文首先对PPP模式的概念作了定义和综述，探讨了PPP模式的理论背景，PPP模式的应用，PPP项目的政府监管及PPP模式的运作流程做了详尽的阐述。学无止境，本人这两年一直在做这方面的咨询工作，积累了一些PPP项目经验，现在就一些心得和体会和大家分享和探讨，请各位同仁和专家批评指正！
一，PPP的概念。PPP英文Public-Private-Partnership的三个首字母，其含义为公私合营伙伴制度。它的概念较为广泛，国际组织、开发机构、学者以及我国政府部门官员都对PPP作出了定义；PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系（近一年来大力推动 PPP），PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任（IFC和MOF曾召开三次PPP论坛）PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。
广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。狭义PPP与 BOT的原理更相似，都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公共部门的全过程合作。
二，PPP的综述
1、PPP在国外的发展。通过公私合作模式，在一定程度上弥补,公共部门和私营部门的不足，避免市场失灵和政府失灵，英国率先提出PPP概念，积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式(Private Finance Initiative)。此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。发展中国家如中国、印度、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通等传统行业扩展到监狱、学校、医院甚至国防和航天领域。
2、PPP在国内的发展。PPP模式在我国发展共分三个阶段，第一阶段是1995年至2003年国家计委主导吸引外商，投资基础实施BOT项目，第二阶段是2004年至2013年建设部将特许经营权引入市政公用事业项目，第三阶段是PPP模式法制规范化阶段，十八大三中全会决定落实PPP模式后，PPP概念才正式从舞台边缘走到了中间，我国开始尝试公私合作模式。在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、保障性住房、棚户改造、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资，在全国掀起了公私合作的浪潮。
3、PPP模式的法律体系。十八大三中全会决定落实PPP模式后，国家、部委、地方政府、在原有的法规基础上积极推动了立法工作，为PPP模式在我国公私合作经营上提供了保障，尽管还不是很完善。我国PPP模式现有的相关法律有；现国务院2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城镇危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国家发改委2015年6月1日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、财政部2014年11月《政府和社会资本合作模式（PPP）操作指南（试行）》、发改委2014年12月2日《政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、财政部2014年12月30日《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、财政部2015年6月30日《政府采购竞争性搓商采购方式管理暂行办法》各省市、自治区人民政府也相继出台了相关的地方规定。
三，PPP模式的应用
1、一类是租赁模式。此类合同中，私营部门全权负责提供公共服务。公共部门拥有相关资产的所有权，将资产出租给私营部门以获得租赁费。私营部门通常通过向使用者收取费用的形式获得利润，承担收益低于预期的风险，经营合同期限介于10至20年，我国应用最多的还是另一类PPP模式比较多。
2、另一类是特许经营模式。私营部门拥有并运营相关资产，同时进行所有必要的投资。私营部门通过向使用者收费的方式获得收益，并且承担亏损风险以及所有技术上和运营上的风险。
3、典型的特许经营合同期限介于15至50年等模式如下；
（1）私营部门从政府租赁/收购现有资产模式；BBO收购—建设—运营、LDO租赁—开发—运营。
（2）私营部门拥有所有权，未来无义务向政府转让模式；BOO建设—拥有—运营、BDO建设—开发—运营、DBFMO设计—建设—融资—维护—运营、DCMF设计—建设—管理—融资、DBM设计—建设—维护。
（3）政府部门拥有所有权，私营部门未来有义务向政府转让模式；BT建设—转让、BOT 建设—运营—转移、BOOT建设—拥有—运营—转移、BROT建设—短期租赁—所有—转移、BLOT建设—长期租赁—运营—转移、BTO建设—转移—运营，目前，中国政府推广的重点是狭义PPP，特点是长期合作一般长达20年以上，包括整个项目生命周期，双方通过长期合同明确权利和义务，达到政府、企业、公众多方利益共赢的目的。
4、PPP的适用范围；电信、电力、管线交通基础设施、高速公路、铁路、港口、机场市政基础设施、保障房、供水、供电、污水处理、社会公用事业、医院、学校、养老院、监狱，保障房、棚户改造、停车场、通讯、供热、城市污水垃圾处理、城市公共交通、公共建筑节能、城市地下管网、绿化等。
四，PPP模式的操作流程
1、确定项目。地方政府财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。批准进行项目投资，初步筛选PPP项目、准备初步的商业方案、预算评估。首先确定需求，根据需求形成初步设计、好的项目设计至关重要、通过资金价值定性评估（VFM）等方法评估项目价值、评估项目商业可持续性，与同类型的项目案例进行比较、必要时可聘请财务、法律、技术顾问来完成方案设计。
2、项目采购。采购环节引入竞争性的搓商机制；《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》113号文件，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性搓商和单一来源采购。与传统的采购方式比较，竞争性搓商有其明显的优势，一是时间上更为节省，招标方式采购的自招标文件开始发出起至提交投标文件截止之日止，不少于20天，而竞争性搓商方式中，提交响应文件和发布公告的时间不得少于10天，时间更短，二是评标更灵活，采取招标方式，招标文件不允许作出实质性的修改，而竞争性搓商可以在多轮次谈判中作出修改，采取竞争性谈判方式，最终确定供应商是从符合要求的候选人中选报价最低的成交；而竞争性搓商的两阶段评审第二阶段是对响应文件进行综合评分，对于那些项目条件复杂、采购前无法锁定目标条件的，竞争性搓商方式是一个很好的解决方法，通过设置好可谈判与不可谈判的核心条件，对政府和投资人的利益和诉求都能兼顾。
3、采购公告发布及报名。通过资格预审了解市场意愿，竞争性磋商公告应在省级以上媒体上、政府采购网上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。
4、资格审查及采购文件发售。采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。采购文件售价，应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。
5、采购文件的澄清或补充。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。
6、竞争者应提供响应投标文件。参与竞争者应按采购文件要求提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。参与竞争者应按规定要求制作标书，竞标人应在规定时间内将标书送达至指定地点参与竞标。
7、确定中选投资人。参与竞争者响应文件评审，项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：
（1）确定最终采购需求方案；评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。
（2）综合评分；最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行， 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的,有两家以上满足条件的社会资本，谈判继续进行，只有一家满足条件的社会资本，重新采购。
（3）确定中选人；率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
（4）中选人公示；公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
五，政府监管。各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为，其中合同管理非常重要，主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
1、项目执行。（1）社会资本可依法设立项目公司；政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。（2）项目公司融资；由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。（3）应急预案和临时接管预案；社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。（4）奖惩制度；项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
2、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的，应当及时做好相关信息披露。
3、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。实施机构和特经营者应当制定突发事件应急预案，按规定报有关部门。突发事件发生后，及时启动应急预案，保障公共产品或公共服务的正常提供。 特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务。
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