PPP模式逐渐成为政府基础设施建设首选

“建筑企业综合身份的变化，PPP模式的广泛渗透，带来了项目标的份额的急剧增加。”谭敬慧在会上如此指出。另有专家在发布会上提出，现在建设工程项目标的动辄上千万、上亿元，然而“建筑业具有高风险特征，其产生争议的结果甚至可以直接决定建设项目主体的命运”。“应该把争议解决本身作为企业和行业管理的一部分，避免让争议解决结果蚕食企业的收入和利润。”

“说起建设工程，就不能不提我国的固定资产投资。”谭敬慧在回顾时说到，我国的固定资产投资从2012年到2016年，呈现出稳定增长趋势。从2012年到2016年，我国的固定资产投资依次为37.47万亿元、43.65万亿元、50.2万亿元、55.16万亿元和59.65万亿元。具体到基础设施，国家统计局数据显示：2016年，全国基础设施投资118878亿元，同比增长17.4%；2015年，基础设施投资（不含电力）101271亿元，比上年增长17.2%；2014年，基础设施投资（不含电力）86669亿元，同比增长21.5%。在固定资产投资持续稳定增长的背景下，提振了经济，也给各地方政府带来了不小的财政压力。

随着政府公共职能的进一步完善，多元化的基本公共服务，动辄上千万、上亿元标的额巨大的项目，使得地方财政支出逐年增长，凸显财政赤字压力。现实因素给了地方政府治理模式转变的压力和动力。财政部财政科学研究所研究员贾康在接受媒体采访时曾指出：“在这样的大背景下，政府与社会资本合作（PPP）项目建设如雨后春笋，分布在各地各相关行业。”

政策方面，2014年国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，严禁地方政府违规举债，“堵暗道、通明渠”，PPP模式逐渐成为各地方政府首选。谭敬慧说：“2014年至2016年被依次称为‘PPP元年’‘政策年’和‘全面实施年’。”然而，“PPP模式并不是单纯的融资方式。它是转变政府职能‘去行政化’、吸收社会资本、实现投资方式转型、打造经济增长点的重要改革举措，目的在于提升基础设施和公用服务项目的质量，实现良好的社会效应。”

谭敬慧表示，建设工程从项目“代建制”到PPP模式的转变，决定了中国建筑企业正从传统单一承包人角色向“投资人+承包人+运营人”的综合身份转变。各地方政府的身份也从主导者转变为合作者。“国家层面看，其引导工程建设未来发展的过程当中，更多地希望承包商能够加入到规划、建设、投资、运营等一体化的融入当中，这样在工程建设产品的全生命周期会有一个比较好的布局和集约的管理。”谭敬慧说。

中国电力建设集团有限公司总法律顾问王书宝指出，关于PPP模式，现在稍有规模的施工企业都在跃跃欲试，但其中不少是为了抢占政策高地，追求短期效益，才一拥而上。王书宝举例说道，某建设企业在2014年中标了四川高速公路PPP项目，但是该项目从2014年到现在接近3年的时间都没有开工。该企业融资出现问题，最后政府终止合同，该企业承担500万元的违约金。这是施工企业为了拿项目对项目进行融资，还有对自身面临的风险估计不足的表现，是施工企业参与PPP的警醒。

劳务资质审批将取消

“目前，涉及建设工程争议案件，数量总体看增量不高，但是其标的额巨大。”北京市仲裁委员会、北京国际仲裁中心秘书长林志炜表示。“2012年至2016年，法院系统审结涉及建设工程合同纠纷案件分别为4175件、15590件、68697件、60203件、98174件。”《中国建设工程争议解决年度观察（2017）》中指出，近3年法院系统涉及建设工程案件总数平稳，2016年案件数量涨幅较大。

“从仲裁案件角度，以北仲为例，2012年到2015年工程案件数量平稳，但标的额呈增长态势。2016年所受理的案件标的额总量激增。2014年共325件，标的额2613万元；2015年共320件，标的额为3015万元；2016年共357件，标的额为6503万元。”“除了地价、建设规模等因素外，标的额激增与基础建设工程领域主要运用的PPP模式不无关系。”林志炜说，项目建设期一般为两三年，后期运营占据PPP项目的较大比例，运营期很可能是10年甚至30年。因此，无论是政府方还是社会资本方投入都较为巨大。

2016年是建设工程领域案件激增的临界点。谭敬慧说，从国务院2014年发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》到2016年两年时间，PPP领域的一些纠纷也开始逐渐显现出来了。此外，在PPP以前的BT（我国法律目前已明确禁止使用该模式）项目的“后遗症”亦开始显现。政府和行业内机构对此应予以高度重视。《中国建设工程争议解决年度观察（2017）》显示，高级人民法院及以上法院涉PPP项目案件数量稳步增长，2016年高达25件。其中BT（Build—Transfer）模式在2016年呈爆发式增长，同比上涨45%。

另外，据谭敬慧介绍，在2012年至2016年各级法院建设工程争议类型案件中，挂靠转包违法分包居于首位（38919件），造价鉴定案件其次（14361件），第三位是工程质量（11470件）。PPP领域争议案件，在2014年到2016年间，以合同性质（18件）、合同解除（8件）、贷款纠纷（7件）等案件为主。由此可见，“工程建设项目更多的是从一个单纯的承包法律关系向复杂法律关系的路子行进。”谭敬慧说，因此，对于建筑行业的管理、法律规制的出台与实施要更有力度。

除了近期发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》、关于《关于修改〈招标投标法〉〈招标投标法实施条例〉的决定》（征求意见稿）等文件外，今年初，国办印发了《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》。“该文件是具有里程碑意义的。是一个指导行业健康发展的顶层设计、纲领性的文件。”原住建部建筑市场监督司司长吴慧娟在会上指出，文件明确要按照供给侧改革为主线，政府需要进一步落实“放管服”改革，全面提高监管水平。此外，据吴慧娟透露：“今年我们会取消劳务资质的审批，让总承包企业拥有用工自主权，工人可以自己组织小微劳务作业企业。逐步做到培训市场化，鉴定权威化。”

“打官司不能成为取得利润的工具”

“有句法律的格言叫做‘打官司不能成为取得利润的工具’。”张皓亮指出，建设行业和出版、通信、零售等行业相比标的额极高、风险极大，真正走到对簿公堂的一步，对于双方甚至意味着“生死博弈”。如果建设行业、企业能把争议解决作为自身运营管理的一部分，就能够极大避免争议解决结果对自身利益造成的侵蚀，同样能够避免利用法律取得利益的状况出现。

谭敬慧指出，除了不断完善行业规制，还有多元化解决争议的路径，例如仲裁、调解和争议评审等方式，都是在争议解决中避免“雪球滚大”，在过程内就把矛盾“击碎”。例如，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》中明确，合作项目争议可以依法申请仲裁，如果这一规定能够通过，对争议双方以及机构仲裁给出了一个非常好的通道。追本溯源，想要避免争议，建设企业需要充分考察自己的能力与资质的情况下参与项目，避免因为追求短期效益、拿地、占项目等盲目参与而带来风险。