财金86号文|推进养老业PPP项目

1、优先支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展。针对养老服务的不同类型，坚持公共服务属性，合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务边界，优先支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展，促进资源合理优化配置，加大投入力度，探索形成符合当前国情的养老服务供给模式，保障面向老年人的基础性养老服务供给。

2、将公办的社区养老、机构养老交社会资本运营。鼓励政府将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理。支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等，通过PPP模式转型为养老机构，吸引社会资本运营管理。鼓励商业地产库存高、出租难的地方，通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构。鼓励政府和社会资本在城乡社区内建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年精神文化生活等形式多样的养老服务。支持政府将所辖区域内的社区养老服务打包，通过PPP模式交由社会资本方投资、建设或运营，实现区域内的社区养老服务项目统一标准、统一运营。

3、重点支持兴建“养老+”新业态。鼓励养老机构与医疗卫生机构、健康服务机构开展合作，支持打造“以健康管理为基础、以养老服务为核心、以医疗服务为支撑”的全生命周期养老服务链，兴建一批养老为主题，附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等现代服务业的“养老+”综合新业态。鼓励社会资本通过“互联网+”等创新运营模式，降低项目成本，提高项目运营效率和投资回报水平。

4、加大财政资金投入，从补建设向补运营转变。鼓励各级财政部门加大养老服务业财政资金投入，优化资金使用方式，推动财政资金支持重点从生产要素环节向终端服务环节转移，从补建设向补运营转变，支持养老领域PPP项目实施。对社会急需、项目发展前景好的养老服务项目，要通过中央基建投资等现有资金渠道予以积极扶持。鼓励各地建立养老服务业引导性基金，吸引民间资本参与，支持符合养老服务业发展方向的PPP项目。

5、多渠道构建项目回报机制。根据项目特点，建立政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的项目回报机制，鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式，支持养老项目建设。允许社会资本配套建设符合规定的医院、康养中心、疗养院及附属设施等经营性项目，提高项目综合盈利能力。

二、运作方式

1.O＆M\MC方式。86号文鼓励将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理；机关事业单位的度假会议酒店设施通过PPP模式转型为养老机构，吸引社会资本运营管理。这其中谈到的交由社会资本方运营管理，对应的PPP项目运作方式，即O＆M或MC模式。鉴于目前我国的PPP项目采取这两类运作方式的并不多，这里有必要强调一下相关含义。

2.BOO\ROT\TOT\ BOT方式。86号文规定，鼓励通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构；支持政府将所辖区域内的社区养老服务打包，通过PPP模式交由社会资本方投资、建设或运营，实现区域内的社区养老服务项目统一标准、统一运营；兴建一批养老为主题，附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等现代服务业的“养老+”综合新业态。与此相对应，相关的PPP运作方式，宜采用BOO（建设拥有运营）或ROT(改建运营移交)或BOT（建设运营移交）以及TOT（转让运营移交）等方式，具体方式根据项目的相关具体情况确定，合同期限一般20-30年（BOO可不涉及）。

三、回报机制

1.政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合。86号文明确了通常PPP模式采用的回报机制，包括政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的方式。“开发性资源补偿”，这是个以往PPP文件中不太提到的词汇，笔者理解这是根据当前更多的强调新旧动能转换和生态环境建设而产生的。因为这个宏观经济常用的术语，本身就是指为了政府通过采取建立资源开发补一整套补偿措施和扶持办法，支持矿产资源勘探开发、保护生态环境以及实现经济转型。在中央提出“五位一体”，在工作中强调生态文明建设生态的今天，养老产业往往选址涉及生态环境较为脆弱的地域，是对现有的生态资源产生影响，还是通过项目实施对恢复生态起到积极作用，是政府非常重视的问题，需要作出积极地政策引导。如当前我国的示范养老类项目中，就有很多与山林恢复相结合。目前我国对开发性资源补偿机制，多采用的是建立资源补偿金的方式。因此86号文强调政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合，实际上是为了实现综合运用政策加强产业引导的目的。

2.鼓励政府采用统筹运用的多种支持方式。86号文鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式，支持养老项目建设。之所以这么规定，笔者理解，是为了根据不同项目的具体情况、政府的不同财力或优势，解决不同项目的具体需求。授权经营是针对前述的现有机构，管理存在一定缺陷或问题的，通过社会资本的专业化能力，提升社会对养老服务的满足度。资本金注入，一方面可以减轻社会资本的投资压力，一方面为项目的融资因政府参与而增信。土地入股，则是结合地方政府的财力，综合利用相关优势资源。这里需要说明的是，土地作价入股现存的问题依然没有解决，实际运用中需要加以注意。主要是两个方面：一是作价入股尤其是在PPP模式中，缺乏相关法律法规支持，同时实际操作缺少明确的竞争性定价规则容易导致国有资产流失可能；二是较高的土地价值往往影响项目公司的股本比例，容易形成政府控股，偏离PPP的初衷。运营补贴、投资补助，则是结合项目情况和地方政府实际能力采取的更加直接的支持方式。

四、相关优惠政策

1.常规优惠政策。文件明确采用PPP模式的养老项目，能够同等享受目前我国各级对养老产业提供的各项优惠政策。汇总来看，这些常规政策主要包括：登记开办注册方面的便利支持；非经营性养老机构享受土地划拨等优惠土地政策；房产税、城镇土地使用税、企业所得税、行政事业性收费减免政策；对新建民办公益性养老机构给予床位建设补助；用电、用水、用气、用热、用讯等方面的价格优惠政策；其他投资政策。其中，床位建设补助是较为重要的优惠政策。

2.财政资金投入政策。主要是运营补贴，使用中央基建投资，建立养老服务业引导性基金等。这些政策基本已经为业界所知，这里主要起的是重申作用。

3.融资服务政策。鼓励金融机构运营贷款、投资入股、设立产业基金，支持社保资金、保险资金用于养老服务PPP项目；鼓励中国PPP基金支持养老服务PPP项目；鼓励保险公司探索开发相关养老保险产品。从这些政策看，鼓励社保、保险资金用于养老PPP项目是较为新颖的提法，只是具体的操作政策，还需要相关的补丁文件予以明确，在此之前，相关的机构可能还比较谨慎。