公共文化产品是以基本文化生活权利为目的、向公民提供的文化产品，包括以实物形态存在的产品，如书籍、音像制品、字画等，以及以非实物形态存在的公共文化服务产品，如电影、音乐、舞蹈、戏剧等。公共文化产品提供方式大致有四种：一是由政府提供，二是由社会组织提供，三是由企业提供，四是由政府部门、社会组织、企业共同提供。近年来，虽然国家有意加快建设文化事业的步伐，但当前文化产品的供应依然滞后于人民的需求，究其原因有很多，其中公共文化产品的供需矛盾是最突出、最重要的问题。不断协调公共文化产品的供需关系，做到保障供给，最大限度地满足人民日益增长的文化需求，是当前文化建设的出发点和落脚点。
目前我国正大力推广PPP（政府和社会资本合作：Public-Private Partnership）模式，PPP模式正在成为稳增长、调结构的一个焦点。PPP模式将在公共文化产品的设施建设与公共文化服务领域之间建立长期合作关系，通过PPP模式由社会资本承担设计、建设、运营、维护等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”方式获得合理投资回报，政府部门负责价格和质量监管，以保证公共文化产品的社会利益最大化。
作为北京首个国家级公共文化服务体系示范区，2017年8月朝阳区文化馆举办了三场免费演出活动，图为新舞蹈国际艺术节现场
公共文化产品的供给现状
公共文化产品供给总量有所增加，但供给区域不均衡
从近些年国家对公共文化产品投入的力度来看，在数量上，公共文化产品总量递增趋势明显，特别是公共图书馆、文化馆、文化站、群众艺术馆等场所有明显增多，博物馆、纪念馆的数量也出现了较明显的增长趋势。2017年国家发展和改革委员会公布了第二批PPP推介项目，其中大文化类项目共计146个，投资总额近900亿，与第一批相比增长了近3倍，财政部第三批PPP示范项目申报工作截至2017年6月已经结束，文化领域表现活跃，河南、河北、云南等省申报多个项目。以河南为例，目前河南PPP文化类项目有21个，总投资218.24亿元，涵盖文化场馆建设、古城保护、文化旅游产品等领域。但我国国土辽阔,东部沿海发达地区与中西部内陆地区的公共文化产品供给存在明显的阶梯性失衡, 西部地区公共文化产品供给严重不足,东部地区供给相对充足。这种阶梯性失衡发展到一定程度将使我国公共文化产品供给的扭曲和不均衡。
公共文化产品供给结构有所失衡，且使用效率较低下
部分不同层次的异质性公共需求，甚至同一层次公共需求与公共供给存在背离，奢侈型公共文化产品供给过剩，特别是在农村，农民急需的一些公共文化产品供给不足, 反而一些农民不需要或者需求较少的公共文化产品或公共服务供给却大量过剩。一些经济落后地区在人民温饱问题都不能完全解决的情况下还斥资大量修建休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等, 冠以建设新农村、改善农民生活条件之名, 实际上这些公共设施的利用效率极为低下, 浪费了大量公共资源。
公共文化产品供给渠道相对单一，无法满足文化需求
文化资源的生产供给通常采取配额制或配给制。这种配给方式的弱点体现在单一性的产品和服务、单一性的行政供给以及单一性的供给主体，无法真正满足群众现实的多样性文化需求，无法调动群众的积极性和创造性，导致公共文化服务的产品和方式的僵化。一般说来，纯公共文化产品可以由政府提供，而对于具有非竞争性和非排他性的准公共文化产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人联合提供。由于政府财政投入的领域很广，对于公共文化产品的投入很难做到完全满足实际的需要，因此需要个人或者其他组织参与到公共文化产品的供应中来。但目前的实际情况是公共文化产品供应渠道单一，政府在公共文化产品的供给中仍旧占有绝对地位，公民参与积极性不高，社会资本参与度不够，这就导致了公共文化产品供应不足。
PPP模式的国际经验
法律与政策是公共文化产品走PPP模式发展的重要保障
完善的法律、政策体系是PPP模式发展的重要保障，英国、美国、法国有关公共文化产品的发展法规健全、政策透明，PPP模式运作规范，公共文化产品的生产主体积极纾解PPP模式的相关法律与政策在国家治理中的矛盾和张力，使之实现于法治框架下的互动与融合，既发挥了政策的灵活性，又能使PPP模式的实践和创新在公共文化产品的生产和供给中“于法有据”，经得起公民与市场的双重拷问。有人曾将政府和社会资本合作项目形容为一场联姻，其核心是政府和社会资本风险共担、收益共享。而这桩婚姻想要获得幸福，需要解放思想，更需要机制保障。要建立完善的项目筛选机制、完备的合同机制、公开透明的监督机制、科学的定价机制，为公共文化产品PPP项目运营保驾护航。2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。
职能与机制是公共文化产品走PPP模式发展的管理需要
PPP模式的形式是联合投资，实质是合作共赢。PPP模式本身是将政府公共利益和企业经济利益绑定，同时融合政府信用优势与社会资本的市场优势，将民营资本、优秀项目与文化产业基础设施及重大项目建设结合起来，同心同行。激活政府职能和创新发展机制，需要创新思路和模式。一直以来，我国公共文化领域投资主要依靠政府职能，民营资本进入文化领域面临着不敢投、不愿投、没有能力投等问题。如何找到新的机制，考验着政府的智慧，政府应积极接纳民营资本进入。通过识别和论证，考察项目是否该做和是否能做，让民营资本敢于投资；通过投资周期的延长，规避项目经营的短期风险，让民营资本愿意投资；通过降低民营企业的融资成本，提高融资效率，让民营资本有能力投资，保证公共文化产品的可持续供给。
人才与激励是公共文化产品走PPP模式发展的动力源泉
提高PPP研究实力和研究水平是一个国家PPP软实力的重要表现，例如日本的PPP协会、东洋大学PPP研究中心、日本亚洲PPP政策研究会、日本地方自治体公私合作研究会，这些机构拥有一批丰富的研究成果和极具影响力的研究学者，他们从事PPP的技术咨询、财务会计、法律事务、金融服务、管理培训等工作，同时享受人才科研经费专项和其他人才优惠政策，为公共文化产品的创新研发、市场推广提供了智力保障。
为贯彻国务院中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，国家大剧院推出的指挥大师祖宾·梅塔执棒的音乐会最高票价只有680元
PPP如何促进公共文化产品的供给
全局规划和顶层设计
由于PPP实践在我国主要是由政策驱动的，立法者不能简单地对政府的PPP政策进行确认、转化或背书，而应当在理性批判和民主立法的基础上予以审慎的推动。即使是制定PPP 促进法，也要以“推动社会资本最大的参与”和“政府最大的审慎”为基本准则，进行法律制度设计。我国目前尚未有一部国家层级的PPP法律，现行与PPP相关的法规政策多为部门规章，主要采用的是国家部委发通知制定政策的方式来规范PPP项目运营，缺乏全局性和系统性，目前我们需要学习英国的管理经验，出台国家级法律、法规，做好全局规划和顶层设计，完善实施环境，保证公共文化产品供给有法可依、有据可循。
国家管理到国家治理
推广PPP是推动国家政府职能部门从管理走向治理的一次转变，文化治理强调人民文化参与的重要性，大大拓展了实现人民基本文化权益的内涵，主张政府、事业单位、非营利组织、专家、公民之间是平等合作的关系，倡导社会各方共同参与公共文化事务管理，强调政府要通过与社会各方沟通、互动，共同推动公共文化产品建设。通过PPP模式提供公共文化产品的供给，政府要从管理者变为监督者与合作者，更加注重法治规则、契约精神、平等协商、公开透明，让公共文化产品的供给企业乐于供给、高效供给、持续供给。
专业人员做专业事情
实施PPP模式，政府将公共文化产品的运营交给擅长该领域的企业做，政府可以制定出“PPP进入公共文化产品领域的指南”。在PPP模式实施得比较好的国家，如英国、澳大利亚等，都广泛采用了“指南”这一规制工具。我国发展和改革委员会与财政部也分别发布了PPP 合同指南和PPP 项目操作指南，前者对PPP 合同的主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等做了详细规定，具有很强的指导性和示范性； 后者对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程进行了细致规定。此类指南的具体性、针对性、细节性和实操性可以较好弥补PPP模式的有关法律过于抽象或过于宏观的缺陷。企业则可以创造性地推出优秀的公共文化产品，做自己擅长的“专业事”，无论对政府、公众还是社会资本自身都是有益的。
风险共担与合作共赢
目前，我国的中西部地区文化类PPP项目较多。截至2015年底，安徽省共计27个项目位列第一，山西省、贵州省紧随其后，均为15项，甘肃省和青海省均为10项。国务院办公厅印发的《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》提出要“加大改革创新力度，促进旅游投资消费持续增长。支持企业通过政府和社会资本合作（PPP）模式投资、建设、运营旅游项目。”此外，2015年国务办公厅印发《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，从PPP推进文化产业和文化消费的业态创新、制度创新、财税政策创新等方面进行了部署。政府可以充分发挥在战略制定方面的优势，借助市场“无形之手”引入民间资本参与投资公共文化产品，做到提高PPP能对接和促进的公共文化产品的经济运行效率，打造经济增长点，最终形成政府与市场的紧密合作，双方共同推进“风险共担、利益共享”的良好局面。
推广PPP模式是推动公共文化产品从“政府供给”向“合作供给”转变的有效做法，由于原来我国公共文化产品依赖政府供给，在一定程度上存在质量不高、效率偏低等问题，通过PPP模式可以破除行政垄断，激发公共文化产品市场主体活力，在国家支持PPP战略实施的战略背景下，我国PPP模式进入发展快车道，PPP有效推动公共文化产品供给的春天终将到来。
专家简介
谢伦灿，中国传媒大学国家传播创新研究中心教授、博导，经济与管理学院副院长、区域经济研究院执行院长，国家社科基金评委、国务院学位办硕博士论文评审专家，教育部新世纪优秀人才工程计划获得者、国家霍英东教育基金优秀青年教师奖获得者，主要研究领域：区域文化产业、文化主题园区策划。
注：本文系教育部人文社科重点研究基地中国传媒大学国家传播创新研究中心重大项目“一带一路战略背景下中国国家现象提升战略研究”（项目编号：15JJD860006）的阶段性成果。
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