PPP基本程序，是指PPP项目从发起到结束所经历的不同阶段，及每个阶段的主要工作内容。财政部与国家发展改革委政策文件均对PPP项目的基本操作程序发布了一些指引性文件，但略有不同，其中财政部规定的操作程序主要适用于公共服务领域的PPP项目，发改委规定的操作程序主要适用于传统基础设施领域的PPP项目。
一、财政部PPP操作流程
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014] 113号）的规定，PPP项目的操作主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，共19个步骤。具体操作流程如下图所示：
（一）项目识别
在项目识别阶段，主要是政府对于项目的征集和准备工作，是对项目的初步挑选。只有投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的项目才适合采用PPP模式。
1.项目发起
PPP项目可以由政府也可以由社会资本发起，由社会资本发起的方式在我国台湾地区被称为“民间自提”项目，在我国实践中以政府发起为主。
2.项目筛选
在项目征集后，财政部门会同行业主管部门，对潜在的PPP项目进行评估筛选，根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划，并对列入年度开发计划的项目编制初步实施方案。由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，其基本信息均应录入PPP综合信息平台，经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。
对潜在PPP项目进行评估、排序等筛选工作，本质上是对项目产出的公共产品及服务进行需求分析，根据需求的重要性和紧迫性将潜在PPP项目纳入年度和中期开发计划，必要时，应聘请项目所属行业领域的外部专家提供协助。
对于纳入PPP年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门或PPP中心的要求提交相关资料，其中，新建、扩建项目提交资料包括：《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》、《项目初步实施方案》，存量项目提交资料包括：《项目公共资产历史资料》、《项目产出说明》、《项目初步实施方案》。
其中：
（1）《项目可行性研究报告》，属于新建、扩建项目必须提交的资料，《项目产出说明》、《项目初步实施方案》的编写应以可行性研究报告或预可行性研究报告为依据；
（2）《项目公共资产历史资料》，主要包括存量公共资产的基本信息、日常管理资料、生产运营数据、产权人决议、清产核资、财务审计、资产评估、职工安置方案等与存量公共资产有关的资料文件；
（3）《项目初步实施方案》应从战略、经济、商业、财务、管理、法律等层面展示PPP项目的实施理念，并对项目交易结构和操作流程进行初步分析和方案比较，重点应包括四部分内容：项目基本情况、可行性分析、初步实施安排、财务测算；
（4）《项目产出说明》是根据公共服务需求的分析结果对项目范围和产出绩效进行描述的文件，对于经营性的PPP项目应注意明确的收费回报机制以确保社会资本合理的投资回报率；对于准经营性的PPP项目应侧重项目的盈利和补偿机制；对于非经营性的PPP项目则要准确评估当期和未来政府的财政实力，确保政府的购买能力。
3.物有所值评价和财政承受能力论证
政府需要确定项目的实施机构，由实施机构与财政部门（PPP 中心）共同对项目进行物有所值评价和财政承受能力评估。前者评估的目的在于确定采用PPP模式对于该项目是否可以增加效率、节省成本、鼓励创新。后者的目的在于确定，当地政府的财政实力能否支撑的起这样的项目。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备阶段。
（二）项目准备
PPP项目在项目准备阶段的操作流程，包括：管理架构组建、实施方案编制及实施方案审核。
首先，政府方需要建立一个协调统一的工作机制，搭建项目管理架构和工作界面。其次，由项目实施机构组织编写项目实施方案，内容应包括：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择及项目进度计划安排等内容。最后，财政部门应对实施方案进行审核。经过审核后的实施方案成为下一阶段政府采购的依据。
（三）项目采购
项目采购阶段，是指政府或其授权主体根据实施方案确定的采购方式，通过竞争性的方式，如招标、竞争性磋商、竞争性谈判及特殊情形下的单一来源采购等方式选择合适的社会资本方的过程。包括资格预审流程、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署四个步骤。
由于项目采购的规范性对于项目运作非常重要，未来将以专题形式进行介绍，在这里就不过多赘述了。
（四）项目执行
项目执行阶段，主要包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估等程序，是PPP项目实质性开展融资、建设、运营等的关键环节。
1.项目公司设立
在项目执行阶段，PPP项目合作方应当按照采购文件和《PPP项目合同》的约定确定是否设立项目公司，项目公司一般由社会资本发起设立，政府可指定相关机构依法参股项目公司，但政府一般不控股或控制项目公司。
2.融资管理
项目融资由社会资本或项目公司负责，社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（PPP 中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。 社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
在PPP项目实务操作中，常把完成融资交割作为PPP项目合同生效的前提条件，即在合同里明确约定“在合同签署之日起的限定期限内必须完成融资交割”，并作为合同附条件生效的前提条件。
3.绩效监测与支付
项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，并根据绩效情况支付合同约定的费用或补贴。
政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付，未达到绩效考核指标的，应执行项目合同约定的惩处或救济措施。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益，超额收益分享的方式为：现金支付、抵减补贴、降低服务价格，具体分享方式可在《PPP项目合同》中予以明确。
4.中期评估
项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。通常包括四个阶段，分别为准备阶段、调研阶段、评估阶段、成果调整阶段，各阶段主要工作内容包括：中期评估方案的编制、信息调研、调研内容评估、形成评估报告及评估报告备案。
5.项目移交
项目移交时，社会资本或项目公司在项目运营期满或根据合同约定将项目资产移交给政府或其指定的其他机构。移交阶段的主要工作有移交准备、性能测试、资产交割与绩效评价等。
项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。
移交完成后，PPP项目的完整生命周期正式结束。政府应对完成移交的PPP项目进行绩效评价，评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
二、国家发改委PPP操作流程
根据发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资[2016]2231号），PPP项目的操作流程主要分为项目储备、项目论证、社会资本选择与项目执行等四个阶段，主要适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。
（一）项目储备
项目储备阶段主要对潜在的项目进行筛选，将拟采用PPP模式实施的项目纳入年度计划，本阶段主要工作包括项目入库、纳入年度实施计划与确定实施机构和政府出资人代表。
1.项目入库
国家发改委要求各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发改委PPP项目库。拟采用PPP模式实施的项目首先应进入PPP项目库，入库情况是享受政府投资、价格调整、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。
2.纳入年度实施计划
对于已经列入各地区各行业传统基础设施 PPP 项目库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。需要当年推进实施的，应纳入各地区各行业 PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。
3.确定实施机构和政府出资人代表
对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。
（二）项目论证
项目论证是指通过项目实施方案的编制、完善、审查等，最终确定项目是否采用PPP模式实施。
1.PPP 项目实施方案编制
纳入年度实施计划的 PPP 项目，应编制 PPP 项目实施方案。PPP 项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括 PPP 项目实施专章，内容可以适当简化， 不再单独编写PPP项目实施方案。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。
2.项目审批、核准或备案与实施方案的完善
政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
3.PPP项目实施方案审查审批
由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。 一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。
通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。
（三）社会资本方选择
社会资本方选择阶段主要包括社会资本方遴选、PPP合同确认谈判与PPP项目合同签订等步骤。
1.社会资本方选择
依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。
2.PPP项目合同确认谈判
PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。
3.PPP项目合同签订
PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。
（四）项目执行
项目执行是指项目公司设立、融资、建设等PPP项目的实质操作过程。主要包括以下操作步骤和内容：
1.项目公司设立
社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。
2.项目融资及建设
PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。
3.运营绩效评价
项目实施机构应会同行业主管部门，根据 PPP 项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或 社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。
4.项目移交
对于PPP项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按 PPP 项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。
5.项目后评价
项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。
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