市场对PPP模式主要担忧在于项目推进慢，落地率低，民企参与度不高，缺乏法律保障下，企业重施工轻运营，PPP沦为新瓶装旧酒
自2014年政府推出PPP模式以来，市场对于PPP主题的热情并不高，尽管目前财政部PPP项目库中的项目数已超过9000个，项目金额也超过10万亿。我们认为，目前市场对PPP模式的主要担忧在于：首先，由于项目期限长、资金需求大、回报不确定性，PPP项目推进速度慢，落地率低，民企参与度低；其次，在缺乏法律保障下，企业重施工轻运营，政府与企业之间的风险与利益无法有效分配，PPP模式沦为新瓶装旧酒，是短期“稳增长”，而非长期“调结构”。
近期无论从示范项目落地情况、立法推进还是险资放开基建投资领域、第三批申报项目稳步推进，诸多迹象显示市场担忧正在逐步得到解决
上半年PPP示范项目落地加速，落地率接近50%，非国企参与率超四成。截至16年6月末，财政部示范项目中有105个处于执行阶段，落地率为48.4%，较3月末增长13.1个百分点，落地呈加速趋势。除落地率之外，市场此前担忧民企参与不高的问题。从示范项目看，民企参与占比为36%，非国企类则超四成。
财政部、发改委加快推进PPP立法工作，为PPP保驾护航。财政部起草的《政府和社会资本合作法》已征求了国务院各部门和地方财政部门的意见，正在抓紧修改完善；同时，发改委牵头的《中国基础设施和公用事业特许经营法》也有望在9月底前上报国务院。若这两部顶层法律未来能够顺利推出，则既提升了PPP领域的立法层次和法律权威性，也有助于后续操作层面相关细则的完善。
保监会新规放开险资基础设施投资，为PPP带来更多长线资金。目前PPP项目主要以银行信贷为主，而从海外经验看，由于基础设施具有稳定的现金流、较优的夏普比率、与其他资产相关性低，因此深受养老基金、保险公司等长期机构投资者的青睐。目前国内险资的基础设施投资的平均收益率在6.65%，也是高于保险业的平均收益水平。保监会7月初的新规放开了险资的投资领域限制和前期审批要求，并且明确提出后续将积极开展保险资金参与PPP模式实践并出台相应配套文件，未来以险资为代表的长期机构投资者有望积极参与PPP项目。
第三批示范项目有望8月上旬公布，多部委首次联合，跨部门协作趋势明朗。根据财政部披露的时间表，第三批示范项目有望在8月上旬公布。此次申报的特点在于20个部门首次联合参与，体现出政府对PPP模式的重视不断提升。
PPP不仅仅是短期“稳增长”，更能促进有效供给的增加，实现供给侧改革的“补短板”，万亿PPP，仍蓄势待发。
相关标的详见正文。
【报告正文】
落地加速，上半年示范项目落地率接近50%
上半年PPP示范项目落地加速，平均落地周期13.5个月，非国企参与率超四成。根据财政部政府和社会资本合作中心发布的最新一期季报，2016年上半年232个财政部示范项目中，处于准备、采购、执行阶段的分别为75个、37个和105个，落地率 为48.4%，与1月末的32.7%和3月末的35.1%相比，二季度PPP示范项目的落地明显加速。目前第一、第二批示范项目的落地率分别达到76%和45%。从项目落地周期看（指从项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间），示范项目的落地周期在6-43个月之间，平均为13.5个月。不同项目的落地周期差异较大，其中市政工程、生态建设、水利三类项目的平均落地周期分别为12.8个月、10.6个月、13.2个月，而交通运输类的平均落地周期为24个月。除了落地率之外，市场此前还担忧民企参与度不高的问题。从季报披露的信息看，在82个录入签约社会资本信息的落地示范项目中，共签约119家社会资本，其中民企43家，占比为36%；非国企资本（民企、混合所有制、外企）共54家，占比为45%。
立法推进，为PPP长期合作关系保驾护航
全生命周期式的合作模式亟需完善的法律法规保障。在目前的PPP模式中，市场担心的一个问题是：由于PPP运作模式在项目公司成立之时就保证了资金的到位，改变了之前建筑业回款困难的现象，因而大量施工企业抢夺PPP项目的施工权，以锁定未来2-3年的施工利润，却没有考虑之后的运营，与PPP的初衷相违背。我们认为这种现象反映了当前PPP模式在操作中存在的痛点之一，即缺乏完善的法律法规保障长期的合作关系。
PPP模式与传统的BT模式最大的区别在于PPP强调全生命周期理念，在长达20-30年的合作关系中，政府与社会资本需要“利益共享、风险共担”，同时不同阶段还包括设计、施工、运营、供应商等各类市场主体之间多元利益的持续博弈，因此PPP模式务必需要一个健全的法律法规体系作为保障。在我国长期的政商环境中，企业尤其是民企始终处于弱势地位，如果想要吸引民间资本参与到长达20-30年的合作关系中，势必首先要有充分的法律保障和切实可行的利益风险分摊机制。尽管自国务院推行PPP模式以来，国务院、财政部以及各地方政府已出台了不少规范性文件，但还是有不少核心问题仍未解决，例如立法层次低、司法保障不够充分、现有法律文件未达到与权利保护所适应的法律效力等等 。
海外借鉴：针对性、完备性、可操作性。我们海外PPP模式比较成熟的几个国家的法律法规进行了梳理研究，发现各国针对PPP模式的法律法规体系有一些共同特点值得国内借鉴：
1）针对性，即专门针对PPP模式出台一套独立完整的法律。例如韩国的《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》、日本的《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》、澳大利亚的《澳大利亚基础设施法案》等等。
2）完备性，除了顶层法规外，还出台一系列配套指引、规章等。例如英国围绕PFI（PPP的一种模式）出台了物有所值评价、标准化合同、采购、节省运营成本等相关指引；澳大利亚则出台了PPP政策框架、PPP指南概览、PPP指南细则等配套指引。
3）可操作性，法律法规细化到项目采购分析、物有所值分析、项目融资、风险分担等实际操作层面。以澳大利亚的《国家PPP指南细则》为例，细则涵盖了PPP项目的采购选择分析、从业者指引、公立部门成本对比、折现方法等等。而英国的《关于公私伙伴关系新模式》和《PF2标准化合同》中对于股权融资、投标与交付、服务的周期性审核、信息披露、风险分担、长期债务融资设计都有详细规定。
相比较而言，目前中国尽管在PPP模式方面出台了近20个规范性文件，但仍存在不少改善的地方。首先，目前中国尚未出台一部针对PPP模式的顶层法律，财政部起草的《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》仍在修改完善中。其次，在操作层面，目前中国出台的相关指引也不够具体。例如，与英国相比，英国的《PF2标准化合同》有列出PPP合同的标准化合同条款，并将合同条款划分为“强制条款”（不允许修改）和“推荐条款”，而中国的《PPP项目合同指南（试行）》并未说明如何起草标准化的合同条款。另外，英国还出台了专门指引指导公共部门如何进行项目管理、如何节省项目运营成本、如何与社会资本建立项目公司等，可操作性较强，而中国目前尚未上述相关的指引。
险资放开，为PPP带来机构长线资金
目前PPP项目资金主要来自银行贷款，非银机构通过设立投资计划参与PPP项目。在PPP模式的融资方式主要分为股权和债权两种方式，股权包括政府引导基金、社会化股权投资基金、非银金融机构的股权计划等；债权包括银行贷款、非银金融机构的债券计划、项目收益债、融资租赁等等。因此，除了财政资金和企业自有资金外，金融机构是主要的资金提供方。
从目前不同机构参与PPP的情况看，政策性银行和商业银行是PPP项目的主要资金提供方。一方面，银行为PPP项目提供信贷支持，从财政部披露的示范项目看，PPP项目中70%-80%的资金来自银行贷款。另一方面，银行则通过信托、券商资管、基金子公司等通道，以产业基金的形式间接入股资本金。例如，15年9月财政部发起设立的1800亿PPP融资支持基金，参与机构包括工农中建交及邮储6家银行，中信、光大两大集团以及社保基金、中国人寿等。
保监会为险资投资基建项目松绑，明确提出积极参与PPP模式。2016年7月3日，保监会发布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，将于8月1日正式实施。新的管理办法将保险资金投资基础设施定位于常规业务，并且从多方面为险资投资基建项目松绑，主要包括：
1）简化行政许可。新的管理办法将受托人的业务资质审批、投资计划产品发行的事前备案、保险公司购买投资计划审批等多项审批要求调整为更为便捷的能力评估、行业协会注册以及事后报告，而保监会作为监管层也将重心更多放在防范区域性系统风险上。
2）拓宽投资空间。新的管理办法一方面放宽了项目的行业范围，不仅仅限于交通、通讯、能源、市政、环境保护，另一方面明确指出增加PPP等可行投资模式。
3）加强风险管理和信息披露。在放开行政许可和投资限制之外，考虑到基础设施项目存在的风险因素，新的管理办法要求建立受托人风险责任人机制、净资本管理机制和风险准备金机制，并进一步规范信息披露行为。
除此之外，保监会表示后续将“积极开展保险资金参与PPP模式实践并出台相应配套文件”。由于PPP项目较长的期限和稳定的回报率与险资的资产配置要求相契合，加上目前险资投资端面临趋势性压力，非标资产将是未来着力发展的方向，因此随着政策的放开，以险资为代表的长期机构投资者有望积极参与PPP项目。
海外借鉴：保险、养老金等长期机构投资者参与热情高，基础设施项目有助于提升组合有效边界。在海外，基于PPP模式的基础设施作为一项目标资产深受养老基金、保险公司、主权基金等长期机构投资者的青睐。一方面从资产的风险收益特征看，基础设施具有稳定的现金流和较优的风险收益特征，例如Peng与Newell（2007） 曾经比较了澳大利亚的上市和非上市基础设施投资在1995-2006年期间的收益率和波动率情况，结果表明基础设施总体的夏普比率为1.05，仅次于直接房地产投资，但显著优于股票和债券。同时，基础设施与其他标准资产的相关性较低，对资产组合的分散化及风险收益特征将产生明显的正面效应。例如麦格理（2009） 曾研究了1994年-2009年期间，加入基础资产和不加入基础资产的两个组合收益情况，结果显示包括基础资产的组合有效边界明显左移，意味着同样的风险水平可以获得更高的收益率。此外，基础设施作为一项公共品，还能给地区带来诸多经济与社会效益。
新一轮申报进行中，为PPP增添更多优质项目
第三批PPP示范项目申报筛选进行中，PPP项目将更加多元化。2016年6月上旬，财政部联合了20个部委发布了组织开展第三批PPP示范项目的申报筛选工作。与前两次示范项目申报工作相比，首先从政府部门看，此次申报工作是财政部联合20个部委，并且指出要从财政部示范升级为全国示范，体现出政府对于PPP模式的重视，并且跨部门协作的趋势也更加明朗。其次从时间安排和评审程序上看，此次项目申报筛选也更加公开透明，例如将公开评审标准，明确了申报工作的时间表。根据安排，7月底-8月初将财政部组织开展项目评审，8月上旬有望出炉第三批示范项目名单。最后，从行业领域看，第三批PPP示范项目将涵盖交通运输、市政公用事业、综合开发、农林水利与环境保护、社会事业与其他等多个领域，并且从教育部、国家体育总局、国家旅游局、卫生和计划生育委员会等部委的加入看，预计第三批项目中相关教育、体育、旅游、医疗等PPP项目的比重有望上升。
万亿PPP，蓄势待发
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！