2018中国PPP发展展望

2017年《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）发布，但其内容的高位指导性与低位实操性均较低，从征求意见稿至其内容完善并发布，还有很大调整空间，短期内难以成型，并且该条例不能替代PPP顶层法律设计，因此，2018年PPP上位法可能继续缺位。

2018年PPP法律法规文件可能在2017年年中及年末出台的多项约束性政策的基础上，细化对PPP的约束及规范要求，从对PPP项目的前期合规，逐渐转向PPP项目中后期的绩效考核、项目监管、资产移交等运作机制完善。随着PPP落地项目数量的增加，加强对 PPP实施全过程的合规管控。

PPP项目的财政可承受能力分析通过评审是PPP项目落地的先决条件，严控10%红线有利于控制地方债务风险，打击违规变相融资行为。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“92号文”）明确规定，未进入采购阶段，但所属本级政府当前及之后年度财政承受能力超过10%上限的，不适宜继续采用PPP模式。

目前，大量PPP项目落地，各地一般公共预算支持已基本逼近财承红线。随着滥用政府购买服务行为被强力约束，地方政府违规举债被禁止，使得政府违规行为大幅被限，10%红线又已成为PPP项目合规检查和入库的重要前提条件，因此，未来财承10%的红线将严格控制。

全国PPP综合信息平台是PPP信息公开的基础平台，92号文通过对综合信息平台的规范管理，提出对PPP项目的合规性要求。PPP项目合规性审查是对PPP信息和文件的全面审查，同时PPP项目信息全面公开有利于实现全社会的项目监督，提升社会公众的参与感，保障PPP项目的合规性。

目前，全国PPP综合信息平台存在信息更新不及时、项目信息不全面等情况，未来信息公开管理要求将进一步结合实操落实，全面公开PPP相关法律法规、政策文件、项目进展、专家库等信息，做好项目准备、实施等阶段信息公开工作。

2017年，多个政策强调加强社会信用体系建设，建立守信联合激励对象和失信联合惩戒对象名单制度。落实关于加强政务诚信建设的指导意见，完善政府守信践诺机制。《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》提出：建立健全PPP项目守信践诺机制，准确记录并客观评价政府方和民营企业在PPP项目实施过程中的履约情况。政府方要严格履行各项约定义务，做出履约守信表率，坚决杜绝“新官不理旧账”现象。民营企业也要认真履行合同，持续稳定提供高质量且成本合理的公共产品和服务。将PPP项目各方信用记录，纳入全国信用信息共享平台供各部门、各地区共享，并依法通过“信用中国”网站公示。将严重失信责任主体纳入黑名单，并开展联合惩戒。2018年有望在政府信用度监督和公开上有进一步提升，倒逼地方政府珍惜自身信用。

另一方面，社会资本的诚信体系也逐渐形成。全国31个省级建筑市场监管与诚信信息基础数据库与住房城乡建设部中央数据库已实现实时互联互通。2017年，住建部正式推出《建筑市场信用管理暂行办法》，对建筑市场信息的采集、使用、失信惩戒等方面都作了具体规定，特别强调了按照信用状况对企业实行分类监管，也意味着信誉良好将为企业带来实质性的利益。推行“四库一平台建设”，初步实现建筑市场“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的信息化监管目标。

2017年是监管大年，监管部门先后出台了系列PPP政策，对PPP发展进行约束与规范：财政部等6部门联合下发的《进一步规范地方府举债融资行为的通知》严禁地方政府变相举债，防止PPP项目异化；92号文以规范项目库为手段，强化绩效管理与融资管理；国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（以下简称“192号文”）着眼于央企的风险管控；资管新政致力于规范PPP项目资本金融资。各政策分别从项目流程、PPP项目合规性、项目融资等方面对PPP项目进行规范及管理，在明确PPP项目的边界与流程的基础之上正本清源，倒逼PPP发展道路与PPP的本质与目标相契合，从根源上控制项目执行过程中可能遭遇的风险隐患。

2017年PPP落地项目呈过山车式发展，分别于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）发布及 2017年底达到两个峰值。征求意见稿的发布代表国家将PPP纳入立法层面，增加社会资本的投资信心，在这一段时间达到了2017年度第一个成交峰值，而年底又迎来了PPP项目成交的传统高峰期。但是，2017年PPP整体发展呈收缩状态，约束性文件明确禁止了地方政府、社会资本、金融机构等在违规PPP项目中的常用手法，市场各方主体需要花费较长时间对新规定深化理解。

随着2018年更多细化的强约束规定出台，PPP项目的各参与方需要按照合规合法的程序和手段推动PPP项目落地，这对于已进入PPP市场并形成PPP发展惯例的企业，是一次专业的考验与公司管理制度的改革，必然导致PPP项目落地速度的降低，而按照规范的操作有利于提高PPP项目的质量。

我国PPP模式经过3年的快速发展，全国各省市大量PPP项目落地，很多地方政府已逼近甚至超过财政承受能力10%的红线，主推项目类型急需从政府付费模式转为使用者付费或可行性缺口补助模式。具有良好经济性的项目对PPP模式的需求度较低，且在发展大潮中已基本通过招商引资或补贴形式落地，而目前增量PPP项目的营收点难以挖掘。另外，国企收缩、民企放量，但民企的实力无法在短时间内弥补央企收缩带来的市场空缺，央企市场占有率的骤减必将导致PPP市场总体的放缓，因此增量PPP项目成交情况将呈下降趋势。

目前已落地项目及储备项目库中，存量项目比例均较小，优质的存量项目尚存较大的市场容量。为缓解地方政府负债压力，响应财政部和国家发改委鼓励运用PPP模式盘活存量资产的号召以及鼓励民营企业投资存量项目，未来PPP模式运用于存量项目将有较大发展空间。

国有企业公司制改革是贯彻落实党中央、国务院决策部署的要求。2017年6月26日，中央全面深化改革领导小组第36次会议审议通过《中央企业公司制改制工作实施方案》，根据国资委的安排，69家集团公司及2600多家下属企业应于2017年完成改制工作，涉及资产8万亿元。据分析，公司制改革是推动央企市场化运营的重要一步，一方面将为未来混合所有制改革奠定基础；另一方面有利于央企、国企进行资产重组或资本运作。此外，规范化的市场运作也有利于大型央企拓展海外市场，推进“一带一路”国家战略的发展。

192号文对央企在本轮PPP热潮中过热投资、非规范投资进行了约束，强调防风险、控负债。同时，国务院和国家发改委发文鼓励民间资本参与PPP项目，从政策层面创造民间资本参与PPP项目的良好环境，尤其鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产。

对民营企业参与PPP投资进行政策倾斜，是国家调动各类主体积极参与PPP投资的重要举措。民企是否能够抓住机遇，还有赖于市场环境的实际完善及其自身实力的增加。短时间内，PPP项目的大格局难以发生变化，民企无法填补央企收紧所带来的市场空间，远期效应尚有待观察。

2017年，随着工程咨询单位资格认定的取消，关于PPP咨询服务是否需要咨询资质的争论也基本告一段落。咨询成果质量终身负责制的实行，促使市场对咨询人员要求趋高，PPP 咨询不仅需要具备投资、法律、财务、金融、工程等方面的综合能力和经验，还需要具备较强的沟通能力和较高的职业修养，建立和完善行业自律的管理体制，这是适应市场经济的需要，也是有效履行行业职责规范的重要保障。但是，成熟的团队及专业的咨询人员依然紧缺。

全过程工程咨询覆盖项目前期、建设、运营至移交全过程，管理思想统一化有助于PPP模式的一致性与全生命周期物有所值的实现。全过程工程咨询将成为一种趋势，服务会在面上变广、点上变深，中期评估和绩效评价等业务也将到来，脚踏实地、立足客户的综合性机构方能走得更远。

对政府地方债务、政府购买服务以及PPP模式的进一步规范，将使得2018年完全政府付费类的PPP项目减少，但由于PPP项目一般提供公共产品，具有一定的公益性，完全能够采用使用者付费的项目很难大幅增多。可行性缺口补助类会继续占据较高的比例，以少量财政性支出带动较大投资的项目，发挥“四两拨千斤”的作用。同时，一些政府付费类PPP项目会尝试通过政府性基金支出的方式推动PPP项目的发展。

PPP项目的合规性审查明确要求项目建立按效付费机制，且挂钩占比不得低于30%，并确保财政支付平滑连续。PPP项目全生命周期包含了设计、融资、建设、运营维护等不同阶段，其项目周期至少在10年以上，有的项目甚至长达30年以上。只有不断拓展PPP绩效内涵范围，将项目绩效与付费机制有机地结合在一起，才能够进一步推动PPP的可持续发展。

根据明树数据的统计，2017年交通运输类项目和市政工程类项目成交规模及数量依旧保持领先，分别有1.6万亿元和1.3万亿元的项目成交，共占据了总成交规模的61%。未来PPP清理退库过程中可能会对项目构成产生一定的结构性影响，市政工程类项目占比或将下滑。从目前国家收紧央企PPP项目，注重存量项目的趋势来看，市政类PPP项目或将迎来寒流，热度大减。

而作为目前政策重心的环保生态建设类项目占比则可能提升。2017年国家制定的各项环保法律法规在不断地落实，相关的法律法规也在不断地完善，同时国家也组织了环保检查、督查来确保具体措施的执行，国内绿色经济市场潜力巨大。数据显示，2016年全国节能、环保和资源循环利用3个行业产值已超过4.5万亿元。“十三五”期间规划的全社会环保投资将达17万亿元。2018年，PPP模式将为环境提升方面的供给侧改革作出更大贡献。

农林类项目占比或将提升。2017年财政部在田园综合体建设领域提出积极探索PPP模式，并且深入推进了PPP模式在农业领域的应用，国家发改委在林业生态和农业领域也推出了第一批试点名单。结合前文对于精准扶贫的分析结果来看，农林牧等行业还有很大的发展空间。可以预见的是，2018年在农林牧等行业会更加深入地推进PPP模式应用，助力第一产业供给侧结构性改革，助力广大贫困县的脱贫攻坚。此外，2017年12月，国家发改委和水利部联合发布了《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）的通知》，提出“除特殊情形外，水利工程建设运营一律向社会资本开放，原则上优先考虑由社会资本参与建设运营”，2018年，PPP项目中水利项目占比预计将会提高。

PPP模式经历了从1998年的探索开展，到2008年4万亿元的野蛮生长，至2014年城投债的规模达到1.8万多亿元后，地方债务风险持续累积。为此，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，不断强化对地方债务管理的力度，理论上新发的城投债不再属于政府债务。在此背景下，地方政府投融资平台步入衰退转型期，城投公司要实现政企分开、规范融资、重新定位和战略转型。这种转型的趋势显而易见且正在进行。PPP模式的应用成为投融资平台转型的契机。以往地方政府与融资平台的关系是你中有我、我中有你、相互担保、相互兜底、政企不分，地方政府直接指挥融资平台经营项目，两者之间缺乏科学、明晰、规范的责权利关系。PPP的应用可使融资平台以社会资本方的身份参与政府PPP项目建设，与政府构成公平对等的合作关系。以往融资平台承担政府项目建设时，通常是由政府为其提供担保，向银行等金融机构借款，融资平台实行融资或融资建设职能，待项目完工，债务归属政府债务范畴，由财政资金偿还。PPP 模式中，融资平台不再代政府举债融资，不再由政府提供偿债保证，企业和项目的信用取代了政府的隐性担保，将形成独立经营、自负盈亏的经营模式和完全市场化的融资模式。可以预见，2018年PPP模式将继续促进地方投融资平台的转型。

2017年以来，金融监管层层加码，银行同业理财的表外资金被纳入考核，银行不能无限制发行表外理财进行授信。加上货币政策的收紧、资金成本的上升以及正在酝酿的资管新规，更高的监管要求使银行只能选择更为优质、风险更小的项目去做，从行业整体看，未来信贷资金投入PPP项目也会有一定收缩，资金面呈紧缩趋势。

2016年底，国家发改委和证监会联合发文推进资产证券化在PPP领域的应用，并明确适用资产证券化的PPP项目条件；2017年6月，财政部与中国人民银行、中国证监会联合发文，再次明确PPP领域开展资产证券化活动的要求。目前，我国已有9个PPP资产证券化项目落地，PPP资产证券化从政策支持到实践都已有较为完善的支撑。

在PPP快速发展的3年中，企业投资PPP项目而支出大量自有资金，随着192号文对央企投资空间的收缩，资管新政对PPP资本金融资通道的限制，企业融资途径减少且可融资额度降低，PPP项目资产证券化成为企业增加自有资金的主要途径。在政策支持与实践丰富的背景下，2018年PPP资产证券化将提速发展。

在覆盖全国已成交PPP项目的交易数据、产业链数据和资产数据的基础上，可以进行PPP项目成交信息统计分析和监测，协助地方政府建立PPP全生命周期综合管理平台，提高PPP项目决策和执行效率；为社会资本提供目标区域、行业的PPP市场环境分析和风险评估以及竞争对手分析；为金融机构提供目标区域和目标客户的PPP项目成交信息汇总分析，协助评估地方政府的财政可承受能力和社会资本履约能力；为交易所提供PPP资产评估和相关金融产品评级服务。

对PPP项目开展全生命周期管理，与PPP模式要求提高工程质量，主动降低运营成本，提高运营管理效率和服务水平，不断深化创新的意识，以市场化的理念和专业化的管理运作项目的理念完全吻合。

在PPP项目全生命周期管理过程中，需要调查、收集、分析、运用大量项目信息，这些信息来源于项目各个阶段，被PPP项目各参与方所掌握。如何实现信息共享，将分散、杂乱、海量的PPP项目信息转为信息资源，服务于PPP项目各方决策和管理需要，需要借助“互联网+”思维，引入大数据、云计算、BIM 技术来完成项目信息集成和共享，实现PPP项目全生命周期管理和咨询服务的目标，即追求公共利益最大化和获取合理回报的协调统一，在公平和效率之间找到最佳实现路径。因此，构建基于BIM的PPP项目全生命周期管理和咨询信息服务系统具备重要意义。

对于金融机构，需要识别目标项目并评估PPP项目风险、相关地方政府和社会资本的履约能力；对于有大量已成交PPP项目的社会资本，需要同时兼顾未来可投资PPP项目的分析以及已成交PPP项目的建设运营管理；对于政府部门，需要及时掌握管辖范围内PPP 项目的相关信息，作为投融资规划、项目合规性审查、财政承受能力10%红线控制、绩效评估和履约管理的依据。

基于PPP各利益相关方对多个PPP项目信息的不同需求，应构建全生命周期PPP项目和资产管理系统，充分运用信息化手段和大数据促进PPP项目的可融资性、成交率和公共治理能力，落实习近平总书记于2017年12月提出的大数据国家战略。

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