全国各行业PPP项目情况分析(下续)

中国PPP服务平台按财政部PPP中心行业分类，分别从PPP项目库统计数据、中标情况、产业政策等几个方面对行业情况进行统计分析，供大家参考。本篇为市政工程篇。

从财政部PPP中心项目管理库数据来看，市政工程PPP项目执行阶段个数和成交额都位列第一位。

图四 财政部PPP项目库各行业执行阶段项目情况

另一个可供参考的数据，《明树数据2018年8月全国PPP项目市场动态》报告显示，截止到2018年9月初，市政工程PPP项目总成交额位列第二位。

从两方数据来看，无论是项目总数量、还是落地执行数量，市政工程PPP项目都处于前列。

图五 明树数据各行业PPP项目累计成交额

（一）市政工程相关的PPP政策

1、《关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资〔2017〕328号）

2017年2月24日国家发改委与住建部两部门对PPP的市政领域再出新政策《关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》。市政作为民生领域的重要保障在PPP项目库中数量最多，《通知》称，为更好支持中西部地区推广PPP模式，统筹考虑PPP工作基础、项目储备及发展空间等多种因素，基本每个省市都选取了一个城市进行项目筛选，并包括城市黑臭水体治理、综合管廊、公共停车场领域的PPP创新工作。

2、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）

2017年7月18日，财政部、住建部、农业部和环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，其中提出，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式。《通知》中提出新建项目一律优先适用PPP，存量推荐转型为PPP，此外还扩大了行业内涵，将补投资改为补运营，强调按效付费、塑造新的市场结构等。

3、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资[2016]2068号）

2016年10月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，开展深化中小城市和市政领域相关行业PPP创新工作。《通知》要求，各地发展改革、住建部门要高度重视重大市政工程领域PPP创新工作，加强协调配合，形成合力，抓好落实。对符合中央预算内投资、专项建设基金等支持方向的PPP创新项目，将合理安排有关资金予以支持。

4、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）

2016年10月11日，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求各级财政部门切实践行供给侧结构性改革的最新要求，进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。特别是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

5、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）

2015年2月，财政部、住房城乡建设部发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作。改进市政公用产品和服务由政府单一供给的方式，引导社会资本参与市政公用产品和服务投资、运营，共同承担项目全生命周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高市政公用产品和服务供给的质量和效率。

6、《进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》（建城〔2012〕89 号）

（二）中央层面涉及社会资本的市政工程政策

中共中央、国务院近年来所发的政策中，提到社会资本或PPP的主要有6个，积极吸引民间投资参与城市轨道交通、地下管廊、海绵城市、农村供水、污水垃圾处理、充电基础设施等领域。

表4 中央层面涉及社会资本的市政工程政策

（三）各部委涉及社会资本的市政工程政策

2015年以来，国家发改委、财政部、住建部等制定发布的涉及市政工程的政策中，大多提及了社会资本。大力推进政府和社会资本合作（PPP）模式在污水处理设施、垃圾处理设施、城市地下综合管廊、海绵城市、城市停车设施等领域的应用，积极引导并鼓励社会资本参与。

表5 部委涉及社会资本的市政工程政策

大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程PPP项目

（一）项目概况

大理生活垃圾处置城乡一体化系统工程，主要包括三方面内容：一是在洱海流域的两区和下关、大理11个乡镇，共建设10座垃圾中转站，购置15辆垃圾转运车、111辆小型垃圾收集车和1002个收集箱体；二是实施装机容量12兆瓦、日处理生活垃圾600吨以上的大理市第二（海东）垃圾焚烧发电工程，对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用；三是构建数字化监管系统，实现对市场化运作企业运营情况的全方位监管。

（二）借鉴价值

1.完善法规、健全机制

大理市先后建立生活垃圾处理收费制度、垃圾收集清运责任制度、考核奖补制度，出台相应政策文件，使全套系统的运转有章可循、有据可查，确保工作到位。随着系统的建设，大理市政府明确整个系统由大理市城市管理综合行政执法局作为主管部门进行日常监管，市洱管局、环保局、财政局等部门配合实行按季考核，兑现奖惩。各区、乡镇建立相应的管理部门，人民群众自觉参与到环境卫生整治活动，使系统得以有效运行。

2.城乡一体、高标准建设

大理市按照流域垃圾治理全覆盖的思路，高起点、高标准规划设计，实施城乡垃圾治理一体化系统建设，提高了农村环境卫生标准，完善了城乡环卫基础设施，初步建立起了城乡一体的流域垃圾收集处理体系。

3.政府补贴、市场化运作

一是通过招商引资、竞争性谈判，以BOT方式引进焚烧发电厂建设项目；二是以BTO方式引进垃圾压缩中转站项目；三是收集环节由乡镇负责采用承包、租赁等方式实行市场化运作。

4.数字同步、信息化监管

建成垃圾收集清运处理信息化管理系统，通过视频的实时监控、车辆的GPS定位及数据的实时传输，对垃圾收集、转运、处理环节的全过程实行“数字化、视频化、定位化”实时监管，实现信息化管理。

5.打破区划、扁平化管理

一是城乡一体化系统打破大理市和创新工业园区、旅游度假区、海开委的行政区划界限，统一规划、建设、管理；二是中转站建设打破乡镇界限，统一建设，实行市场化运作，例如，喜洲垃圾中转站服务区域辐射到喜洲、银桥、湾桥等多个乡镇乃至洱源县右所镇、邓川镇。

在所有行业中市政工程领域PPP项目最多，占总项目数的比重约36.4%，落地情况略好于行业平均水平。从政策来看，将重点在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等领域的项目发展。

中国PPP服务平台按财政部PPP中心行业分类，分别从PPP项目库统计数据、中标情况、产业政策等几个方面对行业情况进行统计分析，供大家参考。本篇为水利建设篇。

截止2018年9月底，财政部PPP中心项目库中（含项目管理库、项目储备清单），共有水利建设项目538个，总投资4591.9431亿元。

（一）项目管理库

从项目管理库数据来看，水利建设PPP项目共327个，占管理库中所有项目的4.21%；项目总投资2679.9827亿元，占所有行业项目的2.32%。总体规模在各行业中排名第六，处于中等位置，见图一。全行业平均每个项目投资金额为14.87亿元，水利建设PPP项目平均仅为8.2亿元，低于5亿元的项目占比50.7%，可见水利建设PPP项目普遍规模较小。

图一  项目管理库中各行业PPP项目个数分布

从回报机制来看，可行性缺口补助170个、使用者付费19个、政府付费138个。政府付费和可行性缺口补助项目较多，使用者付费项目很少，说明水利建设类PPP项目社会公益属性较强，其直接经济收益水平不高，多数需要依靠政府财政支出，地方政府财政压力较大。

从落地率来看，水利建设PPP项目处于准备阶段61个，采购阶段102个，执行阶段项目164个，落地率为61.6%，低于全国全行业51.96%的项目落地率。

从项目细分领域来看，水利建设项目2个，防洪项目55个，灌溉项目24个，水利枢纽项目11个，引水项目2个，其他项目97个。防洪和灌溉及其他项目是水利建设PPP项目的主要细分领域。

表1 全国各地区水利建设PPP项目分布情况统计表

（二）项目储备清单

财政部PPP中心项目储备清单中水利建设PPP项目211个，项目总投资约1911.9604亿元。分别占全国的4.53%、3.55%，比例与管理库中水利建设占比基本持平偏高。

从回报机制来看，可行性缺口补助项目76个，使用者付费59个，政府付费76个。使用者付费项目占27.96%，较管理库明显升高。

从项目细分领域来看，防洪项目17个，灌溉项目8个，水库项目94个，水利枢纽项目21个，引水项目26个，其他项目45个，水库项目占比高达44.55%，是储备库中水利建设PPP项目的主要细分领域。

从地区分布来看，贵州、四川、河南、山西项目较多。

表2 各地水利建设PPP储备项目统计表

（三）最新项目清单

表3 2018年新发起水利建设PPP项目表

从财政部PPP中心项目管理库数据来看，水利建设PPP项目执行阶段个数和成交额都基本处于中等位置。

图二 财政部PPP项目库各行业执行阶段项目情况

另一个可供参考的数据，《明树数据2018年8月全国PPP项目市场动态》报告显示，截止到2018年9月初，水利建设PPP项目总成交排名与财政部项目库排名基本一致。

图三 明树数据各行业PPP项目累计成交额

财政部PPP中心项目库中执行阶段投资金额较大的项目中标结果如下：

表4 部分水利建设PPP项目中标情况表

从表中可以看出，大型水利建设PPP项目大都是在2015-2017年落地。水利建设PPP项目大多为场馆建设类，因此中建、葛洲坝等大型央企在水利建设PPP类项目中中标较多。除了央企外，中标社会资本方中，本地区企业占有较高比例。

自2014年起，国家大力推广PPP模式，水利建设行业便占据了重要位置，中央层面、部委层面均发布过相关政策允许、引导、鼓励采用PPP模式。随着PPP项目规范化备受重视，2017年起，政策重点也转为PPP项目的规范发展。

（一）中央层面涉及社会资本的水利建设政策

表5 中央层面涉及社会资本的水利建设政策

（二）各部委涉及社会资本的水利建设政策

表6 部委涉及社会资本的水利建设政策

（一）江西峡江水利枢纽工程项目

江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216 万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元。该工程于2009年开始施工准备，2010 年枢纽主体工程开工。2013年，顺利通过了一期下闸蓄水阶段验收，首台（9#机）水轮发电机组具备发电条件，如期实现了工程控制性节点目标。2014 年，三期围堰完成拆除施工，18 孔泄水闸全部投入度汛过流。目前，9 台发电机组全部并网发电，累计发电量超过4.8 亿度，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。

2010 年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50 年，受让方出资39.16 亿元在工程建设期内支付。

（二）陕西南沟门水利枢纽工程项目

该工程于2011 年全面开工建设。截至目前，该工程前期供电工程、道路工程、导流泄洪洞工程已投入使用。大坝工程于2014 年6 月完成大坝填筑（坝高65 米），8 月通过大坝安全鉴定，12 月顺利下闸蓄水。引水发电洞、溢洪道、电站、引洛入葫输水隧洞、马家河低坝引水枢纽等工程基本完工。

该项目概算总投资19.21 亿元，其中资本金 54,540 万元、贷款137,560 万元。为解决项目建设资金问题，延安市于 2009年批准成立延安水务投资建设有限责任公司，作为政府投资主体，与陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司按 40%：30%：30% 比例出资 54,540 万元资本金，组建延安南沟门水利枢纽工程有限责任公司作为项目法人，负责南沟门水利枢纽工程建设运营管理。

（三）河南巩义市生态水系建设工程

本项目总投资53.93亿元，包含河道整治工程、水系供水工程、水生态修复工程及景观工程等内容。项目按照主要河流区域分为第一标段伊洛河项目区域、第二标段后寺河项目区域，第三标段东泗河与西泗河项目区域。其中，第一标段总投资22.88亿元，第二标段总投资17.08亿元，第三标段总投资13.97亿元。

（一）项目运作。项目采取“BOT（建设-运营-移交）”方式运作，各标段分别由政府方出资代表巩义水投公司与社会资本按照5%：95%的股权比例共同设立项目公司，共设立三家项目公司。实施机构与各标段项目公司签订《PPP项目合同》后，在合作期内由项目公司负责项目的投融资、建设及运营维护。

鉴于项目资产本身无经营性收益，设置项目公司通过政府付费实现合理回报，政府付费包含可用性付费及绩效运维付费。综合考虑项目基本情况及巩义市财政情况等因素，设置项目合作期为23年，其中建设期3年，运营期20年。合作期结束后，项目资产无偿移交给项目实施机构或其指定机构。运营维护的绩效考核基础以分项工程为对象，以一年为一个考核周期，通过定期考核和临时考核的方式对项目设施进行现场检查并打分，可用性付费的30%及全部绩效运维付费的计算支付与项目绩效考核结果挂钩。

水利建设项目在全国范围内分部广泛，但是仍具有低于特色，如水库、引水类项目两河流域省份较多，西北省份因为较为干旱，灌溉类项目较多。综合来看，水利建设多数项目需要政府深度参与，政府付费，因此此类项目需要大型企业参与。另有生态建设及水环境处理等项目有较强的专业性，需要考虑社会资本的运营能力，多有民营企业参与。对于水利建设行业的企业来说，应当根据企业本身的能力及所在地域项目特色进行选择。

中国PPP服务平台按财政部PPP中心行业分类，分别从PPP项目库统计数据、中标情况、产业政策等几个方面对行业情况进行统计分析，供大家参考。本篇为体育篇。

从财政部PPP中心项目管理库数据来看，体育PPP项目执行阶段个数和成交额都列倒数第五位。

图二 财政部PPP项目库个行业执行阶段项目情况

另一个可供参考的数据，《明树数据2018年8月全国PPP项目市场动态》报告显示，截止到2018年9月初，体育PPP项目总成交额位列倒数第五位。

从两方数据来看，无论是项目总数量、还是落地执行数量，体育PPP项目都很少。

图三 明树数据各行业PPP项目累计成交额

根据财政部PPP中心项目库中所显示的中标信息，选取投资金额较大的项目中标结果如下：

表4 部分体育PPP项目中标情况表

在体育PPP领域，中标企业较为集中。在中标社会资本方面，由于体育项目运营型较强，因此中标的企业主要以大型基建+运营型公司的联合体为主。

（一）中央层面涉及社会资本的体育政策

中共中央、国务院近年来所发的体育政策中，提到社会资本或PPP的主要有4个，鼓励社会资本进入体育产业领域。

表5 中央层面涉及社会资本的体育政策

（二）各部委涉及社会资本的体育政策

2015年以来，国家体育总局、国家发改委等部委制定发布的涉及体育政策中，大多提及了社会资本。

表6 部委涉及社会资本及智慧城市的体育政策

杭州奥体中心主体育馆、游泳馆、综合训练馆PPP项目案例

（一）项目介绍

为举办2022年第19届亚洲运动会，杭州市萧山区政府于2017年发起并完成了杭州奥体项目。该项目位于杭州市萧山区钱江世纪城，静态总投资约45.88亿，建设内容包括主体育馆（18000座）、游泳馆（6000座）以及综合训练馆（含五大中心），总建筑面积约58万平方米，即是杭州2022年第19届亚运会的主场馆、也是奥体博览城的核心建筑群以及杭州市的新地标。

（二）项目难点

1、场馆类项目盈利难。本项目属于大型体育场馆类项目，除为亚运会赛事使用之外，还承担一定的全民健身需求，而国内目前现存的大型体育场馆，绝大多数都面临运营亏损、设施老化、管理落后等问题，能够实现盈利的项目可谓凤毛麟角。如何解决大型体育场馆的收益问题，同时又能够让大型体育场馆服务于大众，是本项目需要解决的最大难题。

2、业主要求节约政府支出，同时看重运营效果。本项目实施机构（杭州市萧山钱江世纪城管委会）在和咨询团队沟通项目边界条件和方案时，强调希望本项目能够尽量降低政府方的财政负担，引入具有丰富经验的运营方，在亚运赛事结束后，通过提升项目自身运营，实现政府尽量少补或者不补的效果。

3、亚运会周期倒排工期。本项目需要考虑亚运赛事的周期，根据亚组委的要求，倒排工期后项目需要在2017年10月份落地开工，因此留给咨询团队的工作周期只有短短的三个月，与PPP项目的常规周期（6个月）相比，直接缩短了一半。工期紧、要求高，咨询机构面临不小的挑战。

（三）做真PPP的关键要素

面对本项目的特殊要求，咨询团队经过和业主充分沟通、讨论，制定了详细的工作计划，最终确保本项目顺利落地。总结整个项目的咨询过程，关键因素有以下几点：

1、充分的市场调研。为了了解国内大型体育场馆的现状，吸取教训，总结经验，咨询团队在在全国范围内选取了11家大型体育场馆并逐一进行现场调研，在业主的协助下，咨询团队和这11家场馆的运营方通过面对面访谈、实地考察、问卷调查等方式，对其建设、投资及经营情况进行了全面的调查，同时也和项目方就运营中的难点、痛点进行了尽可能全面的沟通，并根据调研情况将国内体育场馆的运营划分为三种类别：传统模式；“公益性+市场化”的运作模式；市场化的运作模式。

2、精准的回报机制。PPP项目财务模型及回报机制的搭建是做好PPP项目的核心之一。把账算好、把账算清，才能使方案真正具有吸引力，招来最有实力的投资人。杭州奥体项目在设计方案阶段，吸取了国内大型体育场馆建设的经验，也对PPP项目主流的财务测算方式进行了梳理，结合项目实际情况，确定本项目采用“可行性缺口补助”的方式进行。在此前提下，咨询团队对于政府如何补、怎么补的问题也做了大量工作，并和业主进行了充分的沟通。总体而言，国内体育馆类PPP项目的补贴方式可分为两类：政府补建设不补运营；传统的“可用性+运营绩效付费”方式

通过对上述方案的分析，咨询团队提出了尝试以运营为导向的“可用性+运营绩效付费”模式，最终获得了业主的认可。在该模式项下，政府同样支付项目公司可用性服务费和运营维护费，可用性付费采用静态回收方式计算，运营维护费根据体育场馆类项目的经营收益特点，分为固定费和变动费两部分，其中固定费由政府逐年支付，用于覆盖项目公司根据政府方要求进行的公益性活动支出；变动费仅在项目运营期的一定阶段内支付。同时可用性服务费和运营维护费均要和项目的运营绩效相挂钩。

采用此类方案有利于促成建设和运营部分的有机结合。使得社会资本方对于前期投资的回报更多要依赖运营服务水平来实现，社会资本方为了获得预期回报，必须充分发挥其主观能动性，建设商和运营商能够为了一致的商业目标形成合力；同时通过固定费部分确保证本项目引导大众体育健身、体育培训、公益活动、体育产业发展等公共利益目标的实现。

3、合理的风险分担机制。PPP项目的核心理念之一即是风险共担。本项目在风险分担机制的设置过程中，没有满足于大而化之的笼统划分，也没有简单粗暴地利用政府方的强势地位将所有风险强加于社会资本和项目公司。咨询团队根据前期调研的成果，结合本项目及类似项目的特点，对各项风险进行详细分析与分解，并通过不同层级合同的不同条款分别落实到本项目各方，真正实现了科学、合理、符合各方共同利益的风险分担。

4、快速高效的审批通道为了确保亚运赛事的如期举办，本项目通过倒排工期的方式，将PPP项目实施程序的各个环节的周期都尽量做了缩减。特别是在政府批准环节，预留的时间也非常有限。本项目的实施机构借鉴杭州G20峰会的经验，在涉及政府方审批的环节，采用了联席办公、快速审批通道等机制，确保了在合法合规的前提下，促成本项目以最快的速度得以落地。同时，对于本项目方案设计过程中出现的需要政府方决策的事项，实施机构均以最快的速度做出反馈，并给予充分的支持，协调各个政府部门积极配合，使得本项目如期落地。

5、物有所值的咨询团队。本项目的咨询机构是由清华大学、北京市君合律师事务所、青岩咨询三方组成的联合体。原清华大学PPP中心主任助理王少华、原北京市君合律师事务所合伙人刘世坚为本项目总负责人。团队成员共二十余人，其中国家发改委和财政部的入库专家近十人。

（四）小结

在各方共同努力之下，杭州奥体项目最终实现了高效和优质的统一，并且顺利入选财政部第四批PPP示范项目。成功来之不易，但是成功的原因并不复杂。我们将之归纳为“PPP”——专业（Professional）、务实（Practical）和追求完美（Perfect）。专业，是指本项目的业主专业素养颇高，有所为而有所不为，并对咨询团队充分信赖、严格要求。咨询团队则全力以赴，充分发挥了自身的专业优势。经过双方的共同努力，在基于实证分析的基础上对边界条件进行专业的论证和优化，确实让本项目实现了“物超所值”的结果。务实，体现在本项目运作的各个环节。从脚踏实地的项目调研，边界条件的不断优化与调整，直到澄清谈判阶段的共识达成，务实严谨的精神让本项目最终得以落地。追求完美，更多体现在本项目的实施机构与咨询团队之间的互动。双方反复磨合的过程，就是两评一案和PPP合同文本反复讨论、修改与完善的过程，也是本项目追求完美的过程。当然，项目本身不可能完美无缺，但只要我们足够专业，精益求精，一心一意去做真的PPP，就有望激发政府、社会资本及社会公众的良性互动，降低政府的财政与公共治理的压力及风险，并让每一个PPP项目焕发出长久、旺盛的生命力！

目前来看，体育PPP项目个数不多，投资金额不大，落地情况低于平均水平。

从政策来看，国家以及各部委倡导大力吸引社会投资，鼓励社会资本进入体育产业领域。

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