如何打造出精品模范、货真价实的特色小镇?

中央经济工作会议在部署2018年工作时，明确提出要“引导特色小镇健康发展”。特色小镇旨在缓解“大城市病”和为新兴高端特色产业寻找成本洼地。目前，在特色小镇的开发中也出现了一些不良现象，同时粗放式的推广已经产生了一些问题，可能会带来后续大量特色小镇建设的烂尾现象，浪费各种不必要的生产要素。究其根本原因，还是对特色小镇建设认识不够清晰。

因此在建设特色小镇之前就要厘清特色小镇建设与产业、周边城镇、未来发展等等之间的关系，并且要注意到在规划的时候，是不是考虑到了其地域资源的禀赋特色，以及是否与周边有协同效应。

根据现有特色小镇的经验并结合理论研究，笔者总结出特色小镇建设的“五大关系”以及“八项注意”。

特色小镇建设关系错综复杂，一定要能够正确认识特色小镇与以下五个方面的关系：

一是特色小镇和房地产的关系。特色小镇建设会带动周边土地等资源的价值有一定程度上升，催生房地产开发，这是共识。但通过房地产去联动特色小镇建设，是本末倒置。

二是特色小镇和PPP的关系。特色小镇是否选择PPP模式，两个因素是必须要考量的：一个是特色小镇的管理者对于PPP的理解与认识程度。PPP的意义在于“风险共担、利益共享”，如果管理者本身对PPP一知半解就动手找企业合作，是非常危险的。另一个最关键的因素是特色小镇的可持续发展。PPP不是“万能钥匙”，是一个发展建设过程中可供选择的工具。控制风险的核心是特色小镇发展的理性选择和可持续发展，这样才不会出现失衡状态。

三是特色小镇和产业的关系。产业是特色小镇的必要条件，但不是充分条件，这是一个简单的逻辑问题，特色小镇的三要素，缺一不可。特色小镇的产业一定是来自自身资源禀赋而合理生长的结果。

四是特色小镇和发展规划的关系。特色小镇需要一份发展规划作为顶层设计，规划不仅仅是前沿产业分析，还必须能在产业园区里落地。

五是大中小城市与小城市的关系。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。这里提到的大中小城市和小城镇是指城镇的大小，城镇大小应包括城镇人口规模与城镇地域规模两个衡量指标，但通常人口规模是衡量城镇规模的决定性指标。

《中华人民共和国城乡规划法》中没有说明城市规模的条款。这也就是说，目前我国尚未从立法的层面对大中小城市和小城镇规模进行定义。2010年发布的《中小城市绿皮书》，对大中小城市提出的划分标准为，市区常住人口50万以下的为小城市。小城镇的人口规模说法不一，大致在20万人口以下，从现实看，镇级人口从几千到几十万不等。

就一个区域而言，“镇”大致有三类：一类是城关镇，是指市县区级政府所在地，不少已析出街道了；一类是建制镇，是指行政体制上的镇；一类是撤制镇，是指在乡镇合并过程中被兼并后的集镇，小城镇建设主要包含了这三类镇的建设。

人口规模和镇域定位不同，决定了小城镇与小城市发展方向质的不同。小城市要求城镇功能、市政设施配套相对齐全，力求完善，小城镇不求“小而全”，而是结合自身资源禀赋和条件，追求个性化。

一是特色小城镇的建设一定要结合自身资源禀赋和条件特色发展。打造特色小镇，一定要综合现有资源和条件，作出理性选择，要“量身定制”，切忌“求大求洋”，更忌“东施效颦”，杜绝相互“山寨”。

二是特色小城镇建设要承接大城市的功能转移和功能分工。要把中心城区、新城和小城镇当作一个整体、一个系统来综合考虑，按照都市圈的功能分工来统筹布局，让他们不再各自独立，而是分工明确、错位发展。有了功能，才有产业集聚；有了产业集聚，才有人气；有了人气，才有城镇。

同时，将特色小镇打造成市中心功能疏解的重要承载地，有利于疏解市中心过于集中的卫生、教育、文化、商业等功能，实现中心城区城市功能的下移。

三是特色小城镇建设一定要有以交通为核心的重大基础设施配套建设。从国外大都市圈形成的历程看，小城镇发展基本上都是沿着城市轨道交通延伸发展的，建设城际铁路，可以进一步完善城市交通格局，有利于中心城区城市功能更加便捷地向远郊辐射、优化城市资源布局、减轻城市压力，达到合理分工、功能互补、协同发展，从而促进大都市整体经济社会的共同繁荣和持续协调发展，推动新型城镇化持续健康发展。

四是特色小城镇的建设一定要联动周边大中小城市与小城镇发展。“特色小镇”不是小而全，要特色发展，但对于一个区域来说发展相对“齐而全”，这就需要各相邻之间要互补要联动要错位。这就要求在跨行政区内保障各市场要素的自由流动，以及基础性、功能性设施建设的统一布局。

五是特色小城镇建设要鼓励和探索社会资本和政府合作区域性PPP开发的模式。特色小镇建设需要建立有效的资金保障机制，应该重点探索实施基础设施及公共服务领域的PPP模式，鼓励社会资本以特许经营等多种形式参与项目建设和运营。

在PPP合作模式上，采取点面结合、以面带点的推进模式，在单个基础设施项目优先引入PPP模式的同时，根据小城镇建设发展的自身特点，在相应功能区块及产城融合整体开发建设上引入区域性PPP开发模式。

六是特色小城镇建设过程中要因地制宜实施“一镇一策”。在推进特色小镇建设过程中，要因地制宜地实施“一镇一策”。在实施“一镇一策”过程中，要实现精准施策，应采取自下而上的申报制。中国有2万多个镇、1.5万多个乡，各个小镇在地理条件、资源条件、经济环境等方面都不尽相同。自身所需的资金扶持力度、所求的政策支持保障肯定也是不同的，远郊的镇比近郊的镇更迫切需要建立与中心城之间便捷快速的交通条件，经济薄弱的镇比经济发达镇更迫切需要资金支持。

七是特色小城镇建设要配套推进行政体制改革。当前小城镇建设多呈现出“小马拉大车”，依靠“小政府”来治理“大城镇”的情况，小城镇的行政体制权限与现实所需不相匹配，需要赋予小城镇与行政职能相对应的建设、发展、治理权限，通过“强镇扩权”，形成与小镇发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理运行机制。

行政体制改革的核心问题就是，能否“接得牢”，即如何承接的问题；能否“捏得牢”，即如何整合的问题。就“承接”而言存在“供与需”、“人与责”不匹配的困境，就“整合”而言存在“纵向扩权”定位不清晰、“横向接权”权限不稳定的困境，建议赋予小城镇与新型城镇化相对应的建设、发展、治理权限，作为“强镇扩权”的载体，形成与小城镇发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制和运行机制。

八是特色小城镇建设要健全基层社会治理体制。城镇运行三分靠建设，七分靠管理。小镇管理水平的高低，直接决定城市环境优劣，也决定小镇文明程度的高低。更主要的是小城镇管理一定要发挥市民的主体意识和主体作用，在加强和创新社会管理时，要动员组织群众参与社会建设和管理，凡是群众自己能做好的事情，能管好的事情，一定要交给群众自己去做，自己去管，凡是涉及农民切身利益的具体事务，比如，修路修桥、扶贫救济、征地拆迁，在行政决策时，不但要重视群众的知晓度和参与度，更要重视群众的达成度。在实践中，涉及群众利益的行政决策的本意是好的，但有一些却得不到更好的执行和落实，往往忽视了群众自我管理、自我教育等自身力量的推动。因此，应让群众从管理对象成为管理主体。

特色小镇之所以有“特色”二字，就是因为它是特点鲜明的，不是千篇一律的，而是千城万样的，因此特色小镇的建设也一定是精心设计的，不是与其他产业随意嫁接出来的。认识到以上“五个关系”以及“八项注意”，才能在一定程度上规避掉滥竽充数的特色小镇，打造出精品模范、货真价实的特色小镇。