自2014年以来，PPP模式成为了国家基础设施建设，提供公共产品与服务的主要抓手。根据明树数据，至2018年12月30日，累计成交项目规模达13.06万亿，而同期政府专项债余额只有7.48万亿元[i]，PPP成交规模余额是专项债余额的1.75倍（=13.06/7.48）。

然而，随着国家对PPP项目的规范、清理与整顿，加上政府专项债的成本优势，下一阶段基础设施建设，政府专项债将发挥越来越大的作用，甚至比肩于PPP模式，成为基础建设的两翼。

一、PPP模式经过规范整顿后发展态势趋于放缓。

自2014年我国PPP经过一轮粗放式井喷发展后，出现了明股实债、挂羊头卖狗肉变相开发房地产、政府担保与回购、增加政府付费和债务负担等乱象，因此，从2017年开始，国家陆续出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）等一系列政策法规，旨在规范PPP发展，调整和清理了一批不合规的PPP入库项目，包括示范项目。

同时，根据财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，原则上不再开展完全政府付费项目。

可见，无论是从规范角度，还是从对完全政府付费项目增加财政支出角度看，PPP那种泥沙俱下的粗放发展方式受到了强监管严约束，整体发展的速度与规模呈现了减缓态势，也是国家为了行稳致远不得不为的举措。

二、政府专项债在基础设施建设等公益性项目发展中大有喷薄之势，恰逢其实，大有作为。

1、政府专项债比较契合当前倡导的具有一定收益的基础设施建设项目。

根据财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库[2015]83号）第二条：“地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。”，可知，政府专项债与PPP模式一样，完全适用于基础设施建设领域，为公众提供公共产品与服务。

尤其在目前原则限制完全政府付费PPP项目，倡导发展有一定收益项目的政策环境下，政府专项债更是恰逢其实，可以充分发挥其低成本降财政压力的优势与作用。

2、低成本的政府专项债相较于PPP模式，可以大大减少项目支出，进而降低政府财政负担。

政府专项债的融资成本一般在3.5%左右，上限一般也不超过4.5%，比起PPP模式下银行借款和基金等动辄6%利率甚至更高的融资成本，具有很强的成本优势，可以节省项目债务成本25%到41%甚至更多（（6%-4.5%）/6%=25%，（6%-3.5%）/6%=41%）。而项目债务成本支出的节省，即意味着项目剩余收益的增加。加上财务杠杆因素，资本金内部收益率将因此增加4.5%，甚至增加7.5%及以上。具体计算过程如下：

      假定项目资本金占全部投资的20%，专项债成本下限3.5%，上限4.5%，项目银行借款成本6%，则如果将银行借款替换为专项债，则：资本金内部收益率增加值下限=（6%-4.5%）*（1-25%）*80%/20%=4.5%，上限=（6%-3.5%）*（1-25%）*80%/20%=7.5%。

如果项目在上述银行借款成本和资本金占比假定情况下的资本金内部收益率为8%，则替换为专项债后，资本金内部收益率则变为：下限12.5%（=8%+4.5%），上限为15.5%（=8%+7.5%），社会资本收益将大大提升。

对公益性项目而言，必须限定社会资本获得过高收益，因此，可以通过超额收益分配方式，将置换融资方式后项目超额收益的一部分或全部分配给政府，增加政府财政收益，用于其他民生等公益项目支出，或者直接减少政府缺口性付费补助数额，降低政府财政负担。

3、国家有大力倡导的意向。

从2018年国家对专项债发展催发态度和2019年专项债额度提前下发的动向看，国家将在基础设施等公益性项目上，大力倡导推进专项债的发行与建设模式。

（1）2018年地方政府专项债的催发。

2018年地方新增债券发行开闸于5月29日，因为发行进度较慢，影响基础设施建设、经济发展和就业增加，因此，在7月底国务院常务会议的要求下，财政部专门发文《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号）　，要求“省级财政部门应当合理把握专项债券发行节奏，科学安排今年后几个月特别是8、9月发行计划，加快发行进度。今年地方政府债券（以下简称地方债券）发行进度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。”

（2）2019年新增地方政府债限额授权国务院提前下发。

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》，规定：为了加快地方政府债券发行使用进度，保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，更好发挥积极的财政政策作用，保持经济持续健康发展，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

可以预见，专项债将与PPP模式一起，成为驱动基础设施建设的两翼，甚至可能逐步成为主力军。

三、从效率比较看，政府专项债未必低于当前中国特色“公公”合作的PPP模式。

根据明树数据统计，截至2018年12月31日，中国PPP市场，央企和地方国企大约占据了PPP成交金额的71.71%。这种中国特色“公公”合作模式占PPP发展主导情况下，国企体制弊端带来的总体效率，似乎与专项债模式政府直接投资项目，没有本质差异。因此，基本上无需担忧专项债模式下的基础设施建设效率和效益低于PPP模式，除非PPP真正正本清源，回到“公私”合作的本质。

四、对政府债务和财政支付义务的影响

新增政府专项债虽然直接表现为政府显性债务，但是，专项债的还款来源对应于有收益的项目，实际上并不增加政府财政负担。至于PPP模式，虽然现在讨论情况大多没有将政府未来支付责任归为政府显性债务，也不归结为隐形债务，但究其未来政府实质付费（虽然有绩效考核可能会扣除一部分付费）责任，也并未减轻或消除。从这个角度看，PPP模式未必优于专项债对政府付费责任与义务的显性固化要求。

五、将PPP模式与政府专项债筹资相结合，降低政府财政负担。

1、政策依据

（1）PPP项目可以发行PPP专项债或项目收益债

2014年的43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中就推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），明确提出“投资者或者项目公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。”

此处的项目收益债，与国家发改委印发的《项目收益债券管理暂行办法》的项目收益债、《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》中的PPP专项债是相通的。虽然二者在发债主体上存在差异，但就债务资金的使用主体和偿债来源看，并无实质差异。

（2）财政部有关扩大政府专项债使用范围的政策规定，打通了PPP专项债与政府专项债的管道，基础设施建设可以采用PPP模式与政府专项债相结合方式进行融资运作。

财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），是在土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券的基础上，进一步扩大了政府专项债的发债适用范围，只要项目有收益，能够做到与融资本息自平衡，即可发行政府专项债。

财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）进一步也证实了上述推断：政府专项债与项目收益债互通，PPP项目使用政府专项债未使用限额发行项目收益债。

《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）（十一）条规定：稳步推进地方政府专项债券管理改革。……合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方按照《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）要求，创新和丰富债券品种，按照中央经济工作会议确定的重点工作，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。

各地利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分试点发行项目收益专项债券的，应当按照财预〔2017〕89号文件要求，组织制定实施方案以及专项债券管理办法，报财政部备案后实施。

（3）因此，现有PPP项目和新开展PPP项目，可以将政府专项债与项目收益债相结合，降低财政负担。

前文已做了将PPP模式下银行借款变换为政府专项债方式，可以有效降低项目债务支出，提升项目剩余收益。对于完全使用者付费的经营性项目，政府可以通过获取超额项目收益方式增加财政性收入，或者通过价格直接让利于民，体现项目公益属性。对于缺口性补助的PPP项目，也可以通过专项债方式将债务成本降低，再通过减少政府缺口性付费进而降低政府财政负担。

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