来源：中财公私合作研究院
【观点】PPP市场乱象丛生！是谁在从中“作梗”？
政府和社会资本合作（PPP）进入公众视野，已经有几年时间了。其取得的成绩有目共睹，比如建立了一系列较为完善的法规政策体系，成立了专职管理部门，专门设立了推广PPP基金等，用4年时间成为全球规模最大的PPP市场，但发展中的一些问题和乱象开始逐步显现。
相关部门先后出台了一系列政策措施引导、矫正PPP的发展，尤其是近一年来，规范PPP发展的思路渐渐清晰。在取得成效的同时，项目实施过程中出现了与政策要求并不完全相符的一些问题，在认识上和操作上存在这样或那样的差距或不足。那么，在PPP大发展过程中，有哪些乱象需要引起注意？
乱象一：明股实债
明股实债是指表面上表现为一种股权的形式，而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入项目公司，然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言，实际是在一定期限内归还一种到期的债务，显然这种做法会扩大政府债务。
乱象二：固定回报和保底承诺
固定回报事实上是一种典型的融资行为，根本就不属于PPP模式。保底承诺是指投资人通常要求政府给予一个最低收益率的承诺。PPP模式吸引社会资本一个重要因素是项目盈利而不暴利收益原则。如何有效使用这一原则，需要有一个合理的机制设计。由于一些咨询服务机构不理解机制设计，直接要求政府给予投资人一个最低收益率的保障，显然不符合PPP的规范做法。如政府要建设一个污水处理厂，为了保障投资者收益，政府通常会给投资人设定一个最低的污水处理量，如果污水处理量低于这个数据，政府会给予一定的补助，而不是根据投资总额要求政府给予一个最低回报率。
乱象三：提前签约和合同简单
项目还没准备好，或在准备阶段，政府就提前和投资人签了框架协议，这种做法的目的通常是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中，会有上百个企业和政府签订框架协议。虽然说提前签订框架协议可以加快项目进度，但问题是这就无形中排除了其他更有优势的投资者。
乱象四：关联交易
PPP项目实施过程中的关联交易是PPP规范发展的绊脚石，主要体现在咨询服务与投资方之间较为突出。PPP项目实施中一个重要环节是对项目做实施方案的设计，由于实施方案需要大量的投入，包括人力、物力和财力，方案的好坏将直接影响项目能不能吸引到投资人。这一过程通常由政府公开选择一家咨询机构为其提供服务，同时也需要给服务方相应的服务费用，有些项目费用高达数百万元。为了能够最终得到项目和政府签约，一些企业代政府请咨询机构，并支付相应的费用，这种做法无疑减少了政府前期的成本，而带来的问题是咨询机构在设计实施方案过程中能否确保中立，隐含着很大的风险。
乱象五：标的不明
“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”“双零”中标案例的出现，曾在一段时期内引起业内很大反响，出现这种现象只能说明在政府采购的标书中所设定的标的出现了问题。政府采购文件中，标书中最关键内容应当是标的，如果设计不合理一定会导致招标结果不理想，甚至出现相反的结果。比如，许多标书中将回报率设定作为标的出现，无疑还是将PPP模式作为一种融资工具，甚至有时还分为投资回报率和运营回报率，这都属于不规范的做法。
乱象六：回避竞争
竞争是PPP模式运用过程中确保其发挥作用的一个重要机制。但是在实际操作过程中，总是想用各种各样的方式来回避竞争这一机制。如选择合作伙伴时，往往会设定一些排他性条款，降低竞争性，达到确保前期签订框架协议者中标的目的。竞争是提高效率的基础，没有了竞争，提高效率从何谈起。
乱象七：简单拉长还款期限
PPP模式有一个长期性的特点，为此，财政部颁文规定PPP模式合作期不能低于10年，一些项目为了符合这一要求，就将政府付费的时间延长到10年，而且仅仅是将政府付费时间从原来的3年延长到10年，项目的后续维护管理仍由政府负责。这种简单拉长还款期限对政府唯一的好处就是相对来说减少了地方政府近期的财政支付压力，但对于提高效率和改善质量以及管理创新来说，没有任何改善。
乱象八：随意设定还款标准
PPP项目收益通常是一个相对平稳的现金流量，特别是对于完全由政府付费的一类项目。由于为规避某一规则和政策要求，政府支付的现金流量被随意设定，例如：有的年支付额开始较小，然后逐年增加；有的开始较大然后逐年减少；还有的要求在最后移交时，政府要支付项目的剩余价值，理由是前面的收益不足，没有达到预期的回报等。这些都属于不规范的做法。
乱象九：运营建设两张“皮”
PPP作为一种管理模式，与之前的项目融资相比，一个重要区别是项目公司应当承担对项目建成后的运营管理工作，其主要功能是将项目建设的质量与项目运营效率交由项目公司来承担，企业为了追求利益最大化，会尽力减少运营维护费用，而减少费用的有效手段只能是提高项目建设质量。当前许多PPP项目实施方案中，中标方主要为了工程建设利润，对于建成后的项目则转交给政府的市政公司负责运营。不少项目在采购阶段，将投资回报收益率与运营管理维护费用分开计算，作为两个标的，最后很难达到项目最终的目标。
乱象十：政府隐性担保
PPP模式中，政府选择社会资本作为合作伙伴的一个重要因素是社会资本有创新能力及追求利益的内在动力，而企业选择政府的PPP项目也主要是以政府信用为主要依据。但是，政府的信用并非通过担保体现，而是以政府在项目中承担的财政支付能力体现，当然这种能力受到一般公共预算支出10%红线的约束。当前一些项目实施过程中要求政府提供相应的担保承诺，这明显不符合已有的政策和相关规章制度。
PPP模式具备一定优越性，但为了未来的可持续发展，现阶段必须要纠偏纠错，清除不适用PPP模式的项目。预计未来各地方政府仍将结合自身财政支出能力，进行进一步的整改和退库，同时结合地方发展需求考虑PPP项目的轻重缓急、优先顺序，确保项目物有所值和财政可承受。
END
关于我们
2014年3月，财政部在北京国家会计学院开展全国PPP推广工作之后，崔志娟教授团队研发了PPP实务操作培训课程体系，启动了全国第一个PPP实务操作培训班。
培训特色：课程系统性开发+模拟实战操作；
责任教授实操案例：2015年崔志娟教授指导的《禹城市城乡教育综合发展PPP项目》被称为“禹城经验”，该模式被视为非收益性项目PPP模式的应用范例，指导的禹城和武城PPP项目都已入选财政部第三批示范项目，指导河南舞阳为民中心项目已签约落地；崔志娟教授主持广东佛山地铁2号线PPP项目咨询等工作，受邀河北、山东、四川、新疆等地进行《政府与社会资本模式》专题讲座与PPP项目操作指导工作......
研修对象
1. 地方政府部门及新城、新区管委会等部门相关人员。
2. 地方投融资平台公司和市政公用事业等单位相关人员。
3. 央企、民企、混合所有制企业、外国企业等社会资本方的相关人员。
4. 政策性金融机构、商业性金融机构及其他非银行金融机构相关人员。
5. 专业服务机构的相关人员。包括但不限于规划设计院、咨询公司、财务顾问、律师等单位人员。
6. 研究机构的相关人员。包括但不限于科研机构、高等院校等单位的相关人员。
研修内容
根据PPP课程体系性质，将课程分为综合实操班、政府实操班、企业实操班、行业实操班，行业班视具体时间另行安排！
模块一、PPP项目政策规范和项目整改分析
（1）最新政策文件解读
（2）PPP项目的整改情况和措施
（3）PPP项目整改和操作问题分析
（4）PPP示范项目案例分析
模块二、PPP项目财务测算问题及解决方案（一天）
（1）PPP项目的财务测算基础
（2）PPP项目财务测算的七大问题分析
（3）PPP项目财务测算问题的解决方案
（4）PPP项目采购方案的财务指标选择
（5）PPP项目财务测算的案例分析
模块三：PPP项目实施方案的核心点分析
（1）PPP项目风险分配与风险管控问题
（2）PPP项目回报机制设计问题
（3）PPP项目的绩效考核标准设计问题
（4）PPP项目方案设计解决方案
（5）PPP项目方案设计案例分析
模块四：PPP项目融资方案和基金使用模式
（1）PPP融资政策与金融监管解读
（2）PPP项目融资方案设计可行性方式
（3）PPP项目的融资审批流程和审批关键点
（4）PPP项目的基金引入方式和使用
（5）PPP项目的融资和基金设计案例
模块五：PPP资产证券化和专项债工具安排
（1）PPP项目资产证券化和专项债发行基础
（2）PPP项目资产证券化的发行程序
（3）PPP项目专项债的的发行程序
（4）PPP项目资产证券化和专项债的案例
模块六：PPP项目绩效设计和绩效评价
（1）PPP项目绩效指标设计
（2）PPP项目绩效评价政策要求
（3）PPP项目绩效评价基础
（4）PPP项目绩效评价方法
（5）PPP项目绩效评价案例分析
模块七：PPP项目的税收管理与税收筹划
（1）PPP项目的组织形式及相关税务考虑
（2）PPP项目各阶段需考虑的税务问题
（3）PPP项目的税务风险管理
（4）PPP项目税收筹划与管理的案例分享
模块八：PPP项目法律风险防范与再谈判
（1）PPP项目的合同法律风险点分析
（2）PPP项目整改的主要法律风险点
（3）PPP项目再谈判的法律条件
（4）PPP项目再谈判问题及处理措施
模块九：实务工作坊：PPP项目实践问题及解决方案
（1）PPP项目实践问题分析
（2）PPP项目实践互动交流
（3）PPP项目问题解决策略和专业指导
备注：PPP项目创新模式思路，以及教育与医疗类、片区开发类、轨道交通类、市政道路类、海绵城市、综合管廊等PPP项目部分案例会在各模块中出现。
专题课程升级体系（课程内容具体见每个课程体系），时间为4天：
1.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（政府实操班）
模块一、预算法与预算体制改革
模块二、地方政府性债务风险管控
模块三、地方政府PPP操作流程与协作分工
模块四、PPP项目的绩效考核和绩效支付
模块五、PPP项目政府风险承担与风险管控
模块六、PPP项目的政府投资基金管理
模块七、PPP项目的财务测算与采购指标设置
模块八、新型城镇化PPP项目案例操作
模块九、PPP项目的政府操作问题研讨会
2.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（企业实操班）
模块一、PPP项目投资的筛选与投资决策
模块二、PPP项目全流程的税务筹划与税务风险管控（一天）
模块三、PPP项目的会计处理与合并报表
模块四、如何进行企业的PPP项目财务测算
模块五、PPP项目全流程风险分配与风险管控
模块六、PPP项目的磋商谈判和沟通技巧
模块七、PPP项目的投融资与资产证券化
模块八、PPP项目的企业操作问题研讨会
3.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作行业专题班（养老服务班）
……
备注：相关行业专题课程设计内容体现行业PPP特点，由相关部委顶级专家亲临授课。
专家阵容（部分专家）
专家团队由财政部、国土部、交通部、证监会、保监会等相关部委领导、上交所、四大事务所、高校教授、著名咨询机构、大型企业实操专家等PPP领域的顶级专家构成。
秦荣生北京国家会计学院院党委书记兼院长，全国政协委员，教授，博士研究生导师。
崔志娟北京国家会计学院教授，项目责任教授，禹城市挂职副市长，财政部和发改委PPP定向邀请入库专家，财政部示范项目PPP评审专家，交通部科学院和环保部环规院PPP专家。
王衞東国浩律师事务所主任合伙人，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。
任宇航北京投资有限公司资本运作部总经理兼PPP中心主任，作为京投公司融资计划部总经理负责4号线、14号线、16号线的PPP项目设计工作，是北京ABO模式的设计者，是财政部、发改委双库专家。
谭志国中国投资咨询有限公司副总经理，中国建筑学会建筑经济分会投融资委员会副主任委员，财政部和发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。
李晓晖德勤PPP研究与服务中心主管合伙人，拥有超过25年的基础设施PPP项目顾问经验，财政部PPP入库专家。
曹勐中国建设银行总行资产管理业务中心基金投资业务负责人，中国PPP基金监事，参与中国PPP基金、中国国有资本风险投资基金的组建工作，2014年负责建行的PPP基金和资本金投融资业务，累计投资500多亿元，投资规模位居金融系统第一名。
贺先生上交所资产证券化业务负责人，担任发改委证监会PPP项目资产证券化联合工作小组成员。
王天义中国光大国际有限公司执行董事、总经理，清华大学PPP中心主任，发改委PPP定向邀请专家。
金永祥大岳咨询有限公司总经理，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。
专家还有地方政府领导以及课程体系中需要的其他专家。师资团队具有高端性、专业性、专属性等特点。
（备注：因篇幅限制仅部分师资信息，全部师资信息会在PPP的APP中展示）
崔志娟责任教授制PPP实务操作高级研修课
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