1月12日下午，全国工商联机关大楼八层第一会议室内暖意融融，由国福商学文化交流中心和全国工商联共同举办的2019民营企业家意见征求座谈会在此召开。本次座谈会旨在征集和归纳民营企业家在企业发展中的真实想法与建议，为全国两会提供有价值的助力民企发展的建议参考。这是国福商学和全国工商联第二次联合举办民营企业家意见征求座谈会。
全国工商联副主席李兆前、政策研究室主任林泽炎，全国政协办公厅研究室信息局的相关领导，国福商学文化交流中心主任王丽峰，以及中国万达集团董事局主席尚吉永、深圳市怡亚通供应链股份有限公司董事长兼CEO周国辉、远东控股集团董事长蒋锡培、山东五征集团有限公司董事长姜卫东等国福商学20余名优秀企业家学员代表共50多人出席会议，共同为民营经济健康发展建言献策。
在本次座谈会上，国福优秀学员企业家代表、苏州科赛投资发展集团有限公司总裁江赛作了题为《完善PPP机制，加快推进城镇化建设市场化》的发言，江赛在发言中指出了当前PPP模式发展存在的一些问题并给予深层次原因分析，就如何完善PPP模式和推进城镇化建设的市场化提出了政策建议。
以下是江赛《完善PPP机制，加快推进城镇化建设市场化》全文：
一、PPP模式取得巨大的成绩
2013年底财政部开始展开对PPP模式的推广工作。五年改革成效显著，在国家深化全面改革中PPP改革起到了先行先试的探索作用。PPP改革以发挥市场在资源中的配置决定性作用和更好地发挥政府作用为指导，在公共服务领域推进市场化、社会化改革，统筹政府和市场两种资源，充分释放“放管服”改革红利，促进了行政体制、财政体制、投融资体制改革，推进了经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快了公共服务补短板建设。根据全国PPP信息平台统计，截至2018年10月末，近5年来，全国已有4302个项目签约落地，带动投资6.6万亿，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务，让人们切身感受到创新发展的获得感和幸福感。
另外，PPP改革起到了创新机制的作用，全面提升了公共服务供给效率。PPP改革通过充分竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费等机制，从体制、机制上解决了很多长期得不到解决的问题。比如说基建项目超预算，重建设轻运营，财政绩效落实难等。截至2018年5月，全国5833个以开展物有所值评价的PPP项目，总投资7.4万亿元，PPP模式较传统直接政府投资模式节省1.6万亿元，节省率18%。
二、PPP模式出现一些问题，清理整顿取得成效，但还存在一些不足
在PPP模式推进过程中，也出现了一些问题，部分地方出现泛化、异化等不规范现象。2017年全国金融工作会议以后，财政部按照党中央、国务院的部署，迅速行动，在全国范围内开展PPP项目库集中清理整顿，防止地方政府把PPP异化为新的融资手段，坚决遏制隐性债务风险，刹住了泛化、异化乱象。各地累计清理退库2428个项目、涉及投资额2.9万亿元，整改完善2005个项目、涉及投资额3.1万亿元。
但是，现有的PPP模式还存在合规性界定不够清晰、政府支出压力较大、城镇化建设质量不高等不足。在全国PPP条例即将出台之时，有必要深入思考五年来全国PPP大起大落的深层次原因。从推进新型城镇化、促进产城融合的角度看，以下几个问题值得高度重视：
1 | 对城镇化PPP项目合规性的界定仍不够清晰。 一方面，PPP模式的本质是通过公私合营，为社会公众提供更好的公共产品和公共服务，因此项目的公共性是PPP模式的最基本、最核心的要求。按照PPP项目的公共性要求，就要准确界定PPP模式的使用范围，不能将一些市场化、商业化的项目纳入PPP的推进范畴。 但另一方面，PPP是要吸引社会资本参与公共项目，因此必须要有合理的投资回报，否则的话社会资本将缺乏参与PPP项目的动力和热情。所以在把握PPP项目公共性的同时，也不能忽略PPP项目的商业性。 一些产业园区、特色小镇和城镇综合开发等城镇化项目，大部分都提供一定的公共服务，但也可能和商业地产有一定的关系，能不能做PPP、是不是PPP，提供公共服务占比多少算是PPP，商业运营及商业地产是不是可以放在项目里，对这些都可能还有不同的看法，或者权衡的度比较难以把握，导致一些地方政府在具体项目运作上要么违规操作，要么畏缩不前。 |
2 | 非经营性基础设施PPP项目的收入主要来自政府，地方政府支付压力较大。 城市基础设施工程等无使用者直接付费的项目，其PPP收入主要为政府付费或运营收入加政府补贴。运营收入主要来源于城市道路两侧的广告牌收入等，运营收入金额远远小于巨大的基础设施工程投入。此类项目的收入主要还是依赖政府。根据现有相关规定，此部分支出不属于政府负债，但运营绩效主要为基础设施维护相关内容，大部分项目的正常维护运营难度不大，这些PPP项目还是存在地方政府的潜在支出义务。 |
3 | 城镇化建设相关的PPP项目存在产业发展与城镇建设脱节。 现有的绝大部分城镇化建设相关的PPP项目只是针对基础设施工程，不管是前期的规划、设计，还是后面的工程建设，均与产业招商相脱节。城镇基础设施建设基本完成开始招商时，才发现与产业需求脱节，城镇化质量不高，招商进度缓慢，地方政府资金无法及时回笼，增加利息支出，或通过翻工补救，加大投资，提高了城镇化的成本。 |
三、深层次原因分析
产生这些问题的主要原因是当前城镇化建设的市场机制尚不完善。
现有的运行方式下，城镇基础设施建设、房地产开发与产业发展割裂开，每个领域单独运转，地方政府既是基础设施工程的发包方，也是房地产开发行业最主要要素（土地）的供应方，还是面向产业投资主体的招商者。各领域的企业与地方政府（或政府的公司）进行交易。地方政府相当于“做市商”，成为最后的兜底方。由于土地出让金无法直接支付给企业，经营性用地招拍挂制度基本是价高者得，城镇化非常重要的产出——土地收益无法让渡给市场化主体（企业）。社会资本即使投入巨大的人力、物力及财力于产业培育，也无法分享相应的土地收益，反而变成要承担自己培育产业带来的土地成本上升。上述政策和资本的避险、逐利，造成社会资本聚集在基础设施工程建设环节（政府买单）和相对成熟地块的房地产开发。而在见效周期相对较长的新区开发及中早期产业投资领域，社会资本参与积极性不高。
城镇化建设是包含产业发展与城镇建设的系统工程，基础设施是区域发展的基础，无直接收入；产业发展是城镇化长远发展的引擎，效益产生前存在一个培育期；房地产开发为区域提供生活空间，能产生一定的收益，而且会随着产业带来人口的聚集，产生更大经济效益，该效益可用于回收基础设施的投入。城镇化应该是形成一种投资机制，促进产业发展与城镇建设同步推进。产业发展带动人口的聚集和居民收入的提升，带动区域消费水平和房地产价格的提升，进而区域有更多的资金可用于基础设施、公共服务和产业孵化等非经营性和准经营性的投入，提升城镇建设水平，从而有利于吸引更高端的人才等要素，改善产业生态，形成一种良性循环。
四、政策建议
PPP模式是基础设施投融资体制的重大改革，是一个不断创新的持续过程，不能因为发展中出现这样那样的问题而全盘否定PPP模式。为进一步完善PPP模式，加快推进城镇化建设市场化，建议：
第一，合理把握PPP模式的商业性。一定要尊重PPP本身的逻辑，在把握PPP项目公共性的同时，也不能忽略PPP项目的商业性。一方面，不能按照单纯的市场化、商业化项目来运作PPP，PPP项目的投资回报不易过高，杜绝赚快钱、热钱的急功近利的行为。另一方面，可以多措并举提高PPP项目的合理回报，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引社会资本。最关键一点，还是要对PPP项目的合规性有明确的界定，对项目公共服务和商业运营的范围及比例作明确的规定，在确保项目合规的同时真正解决社会资本的参与积极性问题。
第二，多从促进产城融合的角度完善目前的PPP模式。建议将一个区域内非经营性的基础设施、准经营性的产业孵化和经营性的房地产捆绑打包成一个PPP项目包招商，让PPP投资主体有积极性聚集产业要素，培育产业，享受产业发展带来的区域发展收益，建立真正的城镇化市场机制（可以借鉴香港地铁+物业融资模式）。如此一来，既可以发挥社会资本的专业能力与投资能力，又可以让政府从“做市商”/买单者的角色变为裁判员，降低政府负债的风险。在具体操作中，要设计一个多方受益的机制：一是要明确界定公建、产业和房地产的比例（比如3个1/3）；二是要确保基础设施建设、产业发展和房地产开发的节奏相互匹配契合，让社会资本既有短期的现金流、也有长期的利润空间，既能享受土地增值的收益分成、也要承担基础设施建设和产业培育的任务；三是要通过分期开发、产证滞后办理等手段防止“地产化”的倾向。
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