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【ABS讲坛】从BOT到PPP，招商系PPC开发模式下的新型政企关系（中篇）
根据漳州开发区的战略安排，原来确定2013-2015年是转型过渡期，2016-2018年是转型快速发展期，2019-2022年是转型成功期。现阶段，为了将漳州开发区的发展与“十三五规划”、“五年跨越式发展”规划同步起来，把2013-2015年作为转型过渡期，2016-2020年的五年作为转型快速发展期，2021-2022年作为转型成功巩固期。
目前漳州开发区转型过渡期已走完，2016年是转型快速发展期的第一年，为顺应时代的发展、响应政策的号召，将漳州开发区的发展需求与国家PPP政策紧密结合起来是必要的。同时，在当前的形式下，采用PPP的模式是时代发展的需要，也是漳州开发区适应转型升级的需要，是为漳州开发区后续快速发展打下坚实的基础，创造必要条件的需要。
管委会和有限公司现有“政企合一”的管理体制，充分利用了当地自然条件，加快了漳州开发区的建设，同时也加速了漳州地区的经济发展，发展至今已把漳州开发区建设成为了具备对外通商口岸功能的综合性、外向型经济区。但是现有“政企合一”的管理体制也存在许多问题。在“政企分离”、“十八大”后逐步理清政府与市场边界的趋势下，漳州开发区需要审时度势，在“政企合一”面临政策改革前，将现有合作模式通过合规合法的程序操作，转型为PPP的合作模式，是维系有限公司与管委会长期合作关系、保障有限公司既得利益的必然需要。
在当前“政企合一”的管理体制下，漳州开发区现有业务模式的利益分配格局容易引起有关监管部门的质疑。若将漳州开发区转型走向PPP合作模式，通过政府付费的方式让有限公司获得合理回报率，管委会将支出责任安排到漳州开发区中长期财政预算内，既保障了有限公司的既得利益，又避免了不必要的质疑压力。
在当前的业务模式下，管委会向有限公司借款进行开发区的建设工作，并由管委会进行开发区的运营管理，有限公司按照一定的比例获取收益。管委会目前的存量债务达26亿，未来五年其债务有可能突破70亿，无法迅速消化掉。
在当前“政企合一”的体制下，并不构成风险，但当双方面临政策转型、“政企分离”、政府换届等实际问题时，有限公司可能对政府的预算收入和支出安排、政府的还款来源及还款能力不再清楚，更有甚者，可能出现政府逃避还款义务的政府信用风险。因此，有限公司应加快转型升级，创新发展思路，通过PPP的合作模式，避免因政府信用问题给有限公司既得利益带来损失。
目前的业务模式下，有限公司的收益主要体现在土地分成及造地费用回收、工程代建收入及借款利息收入等方面。
在PPP的模式下，有限公司作为社会资本，与管委会签订PPP合作协议，延续原有的投资、建设、运营模式，在PPP的交易结构中，通过政府付费的回报方式，在合理的利润范围内，在基本能够既满足有限公司既得利益的前提下，同时又避免了“政企分离”后带来的决策风险，让双方的合作关系在PPP的模式下能够合规合法的延续下去。
所以，无论是从漳州开发区目前发展的需要，还是相关政策的导向，亦或是有限公司保障既得利益的夙求，在当前的形式下，将有限公司与管委会现有的“政企合一”体制转型为PPP模式，将是必然的发展方向。这不仅可有效的防范“政企分离”、经济衰退转型、周边园区的快速发展等给有限公司和管委会带来的潜在影响，还能在PPP产业政策的新形式下，提升有限公司的产业园区运营能力，提高竞争力。
漳州开发区PPP项目所涉及到的片区开发，是在符合国家以及当地规划的前提下，对漳州开发区进行一体化的改造、建设、经营和维护，囊括两大部分：一是狭义的土地一级开发，即指按照土地利用总体规划、城市规划、土地储备计划等相关规划的要求，由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行拆迁、土地平整和适当的市政基础设施建设，使该区域范围内土地具备上市供应条件的行为；二是涵括基础设施与公共服务设施等项目建设和运营，实施范围为漳州开发区范围内的基础设施和公共服务设施，包括从一级土地开发到后期项目建设和运营。
根据财金[2014]76号文，首次提到利用政府和社会资本合作模式（即Public-Private Partnership，简称PPP）进行城镇化建设，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变。同时，国发[2014]60号文、财金[2014]113号文、发改投资[2014]2724号文，分别对利用PPP模式吸引社会资本，参与城镇化建设与改造的新型合作模式提出了政策指导意见，保障了本项目实行PPP模式进行片区开发的政策可行性。
同时，根据财预[2014]351号文，“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。”故本项目将存量项目纳入PPP项目具备政策可行性。
片区开发作为整体性较强的城镇化建设与改造模式，其涵盖的范围广，相关参与方多，亦需要相关参与方具备较强的合作能力。鉴于片区开发的特征，片区开发对资金需求量大，开发运营周期长，涉及领域广（包括土地一级开发、市政基础设施、交通设施、公共事业设施等多方面的工作），单独由政府完成难免会出现资金缺口，进而导致片区开发进程停滞并影响城镇化建设的进度。而单独由社会资本方进行开发建设与运营管理，则对社会资本方的开发建设能力与综合水平有较高的要求，亦可能因与政府监管机构之间的沟通不畅对项目产生不良影响。此外由于片区开发涉及公用事业与基础设施建设，受限于相关行业法律法规的限制，单独由社会资本方完成亦不具有法律规制范围内的可操作性。
因此，在本项目漳州开发区基础设施和公共服务设施建设中使用PPP模式，可发挥管委会与有限公司的各自优势。由管委会与有限公司合作设立SPV公司，由SPV公司进行漳州开发区建设的主要工作，管委会提供法律法规政策方面的指导与意见，亦可作为公共服务的提供方为SPV提供更加优质的公共服务与政府服务。而有限公司则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与漳州开发区运营管理，并按双方约定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益；同时，亦可根本项目的实际情况引入其他参与方共同作为SPV公司的合作方完成项目，以保证漳州开发区建设的进度与质量。
根据财金[2014]113号文，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。本项目有限公司为中港合资企业，股东构成为招商局集团（78%股比），福建省交通运输集团有限责任公司（10%股比），福建省漳州市人民政府（5%股比），福建省龙海市人民政府（5%股比），福建省港航管理局（2%股比）。就有限公司性质而言，符合各相关政策文件对社会资本的定义，有限公司在该PPP项目中作为社会资本参与到项目中是可行的。
根据《招商局中银漳州经济开发区管理条例》规定，“管委会委托有限公司所属的专业公司，代表管委会与漳州开发区内的企业签订土地转让、租赁，房产买卖、租赁等经济合同”。自2002年3月12日开始，漳州开发区实施“区地合一”管理体制，实行“区、地、人统一管理”。该管理办法使有限公司与管委会之间的合作关系紧密有序，为下一步开展PPP合作打下了良好的基础。
自1992年与管委会开展合作至今的20多年来，实现了漳州开发区征地一片、开发一片、配套一片、建设一片，将漳州开发区打造成了一个以临港工业、港航物流和高尚人居为特色的新兴滨海新城。
有限公司在当前的合作模式下，其业务领域涉及到土地业务、园区项目开发、双鱼岛项目开发、股权投资、财务性投资、管委会造地工程代建及园区配套与服务（供电、供水、产业园物业管理）等。与其他社会资本相比，有限公司拥有一手项目大数据库优势，对开发区的建设和发展有着更为全面和深入的认识与理解。
有限公司名下拥有漳州开发区招商置业有限公司、漳州开发区供电有限公司、漳州华商酒店有限公司、漳州开发区长海汽车运输有限公司、漳州开发区南太武产业园物业服务有限公司、漳州招商房地产有限公司、漳州招商局码头有限公司、招商局物流集团（福建）有限公司、漳州鸿创商业房地产有限公司等。
在项目融资阶段，有限公司具有招商背景；在项目规划阶段，有限公司熟悉了解政府规划主导；在项目建设阶段，有限公司拥有漳州开发区招商置业有限公司作为建设主体；在项目运营阶段，有限公司拥有漳州开发区南太武产业园物业服务有限公司作为专业的运营管理公司。综上，有限公司具备漳州开发区项目建设全生命周期的融资、建设、管理及运营维护能力，为漳州开发区项目建设的推进起到了关键性的作用。
有限公司所具备的先天优势，对于拿到该PPP项目的标的，作为社会资本方再次与管委会开展合作是切实可行的。
综上所述，开发区项目可以通过PPP大政策下的合规合法操作，将有限公司与管委会现有的管理模式转型到PPP模式，由管委会作为政府方，有限公司作为社会资本方与管委会或管委会授权的实施机构签订PPP合作协议，有限公司作为SPV公司股东参与到漳州开发区的开发建设模式中来，将原来“应收账款、应付账款”的概念转换为PPP模式下的SPV公司经营性收入，管委会通过投资补助、运营补贴、政府付费等方式，实现有限公司作为社会资本的合理利润率，确保有限公司既得利益的获得。
通过特许协议，管委会将特许经营权授予SPV公司，形成长期稳定的合作关系。SPV公司负责漳州开发区建设的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集初期投入资金。同时，可以与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽融资渠道。
基于管委会的特许经营权，SPV公司为漳州开发区建设投资、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。
有限公司未来5年既得利益主要包括代建工程管理手续费收入，工业、市政用地造地成本回收，商住用地分成，商住地造地成本回收，共计789,402万元。漳州开发区PPP项目中，新建项目主要包括基础设施建设以及公共服务设施建设，由于本项目涉及到漳州开发区土地一级开发，总投资需要包含征、造地费用，共计568,151万元。若将存量项目纳入漳州开发区PPP项目中，可以将存量债务视作有限公司从管委会租赁存量项目使用权的租金，抵消管委会的债务。同时，有限公司需要在合作期限内负责存量项目的日常运营维护工作。
漳州开发区PPP项目中，有限公司通过特许经营协议，获得新建项目和存量项目的使用权，对存量和新建公共基础设施及其配套进行日常的维护和运营。在项目运营期内，有限公司主要负责公共基础设施的运营维护工作，需要支出运营维护费，管委会按照约定的利润率对有限公司给予运营补贴。
在有限公司与管委会现有的“政企合一”体制下，有限公司通过土地分成、收取工程代建费及向管委会收取借款利息等方式获得收益；管委会通过向有限公司借款，开发建设基础设施及公共建筑，通过双方协作，逐步的将漳州开发区打造成为了现代化的临港新城。但现有模式也有其弊端，如过度依赖土地业务、盈利结构单一，“政企分离”难以确保有限公司现有利益等，在当前形势下，将现有合作模式转换为PPP的合作模式，势在必行。
有限公司与管委会间将现有合作模式转换为PPP的合作模式是可行的。2014年以来，各相关政策文件明确提出了PPP模式的实施要求，政府投资项目从过去的“补建设”向后续的“补运营”逐步转变，政府需要从过去的“还本付息”转变为“公私合作、给予收益补贴”，通过PPP模式，更好的提供公共基础服务。就本项目转型为PPP模式，无论是从当前的政策可行性，还是开发区自身的需求，以及保障有限公司既得利益方面都是可行性的。
无论是从开发区目前发展的需要，还是相关政策的导向，亦或是有限公司保障既得利益的夙求，在当前的形式下，将有限公司与管委会现有的“政企合一”体制转型为PPP模式，是必要且可行的。这不仅可有效的防范“政企分离”、经济衰退转型、周边园区的快速发展等给有限公司和管委会带来的潜在影响，还能在PPP产业政策的新形式下，提升有限公司产业园区运营能力。
将当前的合作模式转换为PPP的合作模式，对有限公司存在一定的风险，如管委会是否具备财政承受能力、以何种方式采购投资人才能保障有限公司顺利拿到标的、对于政府信用问题如何妥当处理、财金[2015]166号文的相关规定是否带来商业信息外漏的风险等。就以上风险提出合理化的解决方案，认为该项目通过合规合法程序的设计，在一定程度上可以避免相应风险，保障该PPP项目的顺利落地。
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