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交通运输领域PPP发展历程
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当前面临的新形势
2019年全国“两会”，政府工作报告提出“有序推进政府和社会资本合作”“适当降低基础设施等项目资本金比例，政府要带头讲诚信守契约”等要求。3月7日，财政部部长刘昆在记者会上谈到“鼓励合法合规的PPP”。3月8日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文件”）。该文件以防范政府债务风险贯穿全文，在重申以往文件重要内容和澄清疑义的基础上，进一步提出规范发展PPP的新要求，导向性更明显，影响深远。
“10号文件”主要内容包括：推动规范发展的总体要求、6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。下一步交通运输领域投融资和PPP模式发展将面临一些新形势，突出表现在以下几个方面：
（一）新上无收益来源政府付费PPP项目将受到限制
“10号文件”对新上的政府付费项目从财政承受能力限制、项目子项组合和最低收益要求等方面提出了具体要求。
第一，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。PPP项目财政承受能力评估是基于对未来当地经济增长和一般公共财政支出能力的预测，与实际经济增长和财力水平情况会存在一定差异。为避免这些差异对政府履约能力和项目实际运营造成影响，对新上的政府付费项目设定一些限制条件有一定的合理性和必要性。据了解，个别地方为争上项目，并未把好项目筛选关，争先排队挤占“10%红线”。加之，近年来减费降税政策不断推进，地方政府实际支出能力进一步受到影响，控制新增政府付费项目的节奏有助于防范风险。
第二，打包少量经营内容的项目，不予纳入财政部PPP库。2017年11月，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，要求PPP项目有“实质性运营”。部分省市因对“运营”理解的不同，采取“一刀切”的方式，对开展政府付费PPP项目一律禁止。为规避这些规定、破解无收益项目融资问题，PPP市场随之出现“打包无关联性资产、加入点缀性运营”的项目，经营内容与主体项目没有实质性关联，单纯为上项目而“包装”。“10号文件”明确规定“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库”。此项要求有助于积极引导地方政府更多通过项目设计创新、商业模式创新，激发各方发挥专业优势积极挖掘项目自身及相关资源的经济潜力，提高项目整体收益能力。
（二）财政承受能力空间的使用将趋严管理
2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》，首次提出财政承受能力“10%红线”；2016年进一步印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。针对“10%红线”使用口径，各地在实践中有不少模糊地带，“变通”做法。如有的地方为争上项目，将PPP项目可行性缺口大部分由土地出让收入等政府性基金支付、仅一小部分占用10%空间；有的市级政府把市以下区县财政支出都作为基数，放大10%空间等。这些“变通”做法，为今后地方政府留下了较大履约风险。对此，“10号文件”提出3点核心要求：
第一，强调“10%红线”为“本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”。据此，本级PPP项目支出责任考核本级政府财力水平；多级政府承担支出责任的，需逐级分别论证。
第二，强调新上项目“不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。该要求对当前有些PPP项目部分支出责任甚至全部从政府性基金预算列支、从而规避10%限额约束的项目将产生重大影响。对于交通综合枢纽等包含片区综合开发内容的PPP项目，“10号文件”预留一定空间，即建设期使用政府性基金预算、国有资本经营预算作为资金支出不受限制。
第三，要求地方建立PPP项目支出责任预警机制。“10号文件”除对财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目外，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。这给各地强化财政监管提出了明确的量化指标和监管措施。
（三）融资平台作为社会资本参与PPP项目有了新规定
（四）项目资本金要求按时足额到位，不得“空心化”
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当前面临的新挑战
（一）普通公路等无收益来源交通项目融资难题更加严峻
根据国发43号文件精神要求，普通公路等无收益来源的交通项目优先考虑使用财政资金和新增一般政府债券。近年来财政部下发的有关文件也有明确倾向性要求。由于各地财政收支矛盾严峻，除北京、长三江、珠三角等经济发达省市外，其他地区财政资金和新增一般政府债券投入交通项目额度很少。因此，在过去四年多来，PPP模式已经成为破解无收益来源交通项目的重要供给方式。据不完全统计，政府付费PPP项目投资规模约占全国PPP市场的三成，其中交通项目采用政府付费PPP模式投资规模约占全部交通PPP市场的两成、数量占比约五成。
根据“10号文件”要求，地方财政支出责任占比超过5%的，不允许新上政府付费项目；打捆一些经营资源、使用者付费比例低于10%的不予入库。据观察了解，目前全国有不少地市及区县政府支出责任占比在5%以上，而地市及区县政府是实施普通国省干线和农村公路的主体，这就意味着这些普通国省干线、农村公路等无收益项目融资难题将更加严峻。除中央车购税资金外，地方财政资金和一般政府债券投入非常有限，PPP模式也因政府债务风险防控而空间越来越小。
（二）地市及以下政府实施大型交通PPP项目空间愈发逼仄
因强化财承空间使用和管控，地市及以下政府实施交通基础设施PPP项目空间越来越有限。据笔者跟踪了解，交通PPP项目由地市和区县政府实施约占整个PPP市场的60—70%，这些地市及以下政府财政支出责任部分年份快接近7%、个别甚至已突破7%。“10号文件”明确提出，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。下一步因强化财政支出监管，地市及以下政府实施交通PPP项目尤其是大型交通项目空间将可能愈发逼仄。
（三）融资平台变相“转型”方式被叫停，亟需寻找新出路
据了解，目前各地省级平台公司尤其是东中部地区省级交通企业多数已实现转型升级，但部分地市及区县交通融资平台因掌握的项目等资源较为缺乏，过度依赖行政力量，能真正按照现代企业制度市场化发展的较少。因此，不少地市及区县交通融资平台试图通过下设子公司或参股公司方式，积极参与本级PPP项目进而“转型升级”发展。“10号文件”对这种情形已明确叫停，下一步地市及区县融资平台如何真正“转型”，还需要不断强化管理和专业技术能力，积极寻找新的出路。
（四）项目资本金到位等要求，或将显著增加项目推进难度
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有关对策建议
山西省公共服务与社会资本合作促进会
（PPP促进会）
官方网站：www.sxczppp.cn
0351-5621741
山西省太原市南中环街529号
清控创新基地A座20层
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