文旅“幸福产业”PPP

一、幸福产业究竟是什么？

幸福产业也被称为幸福导向型产业，是指以满足人由生存到发展的多元幸福诉求为导向，以健康、绿色、时尚、智慧为特征的新兴产业。2016年11月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，正式将幸福产业的主要范围归纳为文化、旅游、体育、健康、养老和教育等六大产业，因其与人民的生活质量和幸福感相关，因而被称为幸福产业。健康产业对应项目库内医疗卫生领域。

幸福产业是绿色产业、高端产业、朝阳产业；幸福产业是人民对美好生活的需要和向往；城市的高质量发展离不开幸福产业的支撑。

幸福产业的发展一方面有助于提升国民幸福感、改善国民生活品质，另一方面可以拉动消费升级增长，推动消费升级增长。

幸福产业目前的发展趋势为：

旅游产业：产品供给从“资源土地”转向“情怀体验”；从景点旅游转向全域旅游；跨界融合深化。

文化产业：传统文化掀热潮；乡村民俗文化受重视；数字文化产业活跃度高，动漫游戏、网络文学、网络音乐、网络视频等数字文化产业迅速发展，与百姓生活越来越密切，已经成为目前群众文化消费的主产品。

体育产业：体育特色小镇建设升温；时尚体育“井喷”，近年，航空、卡丁车、攀岩、帆船、马术、射箭、皮划艇、电子竞技等时尚体育运动快速发展，为体育产业发展注入新的活力。

健康产业：我国健康产业链主要有五大基本产业群：一是以医疗服务机构为主体的医疗产业；二是以药品、医疗器械、医疗耗材产销为主体的医药产业；三是以保健食品、健康产品产销为主体的保健品产业；四是以健康检测评估、咨询服务、调理康复和保障促进等为主体的健康管理服务产业；五是健康养老产业。

养老产业：随着人们养老观念发生改变，个人财富的积累，未来机构养老的需求会越来越高。

教育行业：随着消费升级，二胎儿增多等因素，在线教育兴起，更优质教育资源的需求上升。

二、 幸福产业PPP模式：市场空间与潜力

据财政部PPP中心的最新数据，整理2018年截至三季度的幸福产业PPP项目数据，可以看出幸福产业PPP项目的数量和投资额均大幅提升，市场空间广阔。

2018年第一季度幸福产业PPP项目虽比2017年年底减少1个，但是投资额增量巨大，达到1084亿元之多；2018年第三季度也是个“丰收季”，幸福产业PPP项目增加58个，投资额增加762亿元。

图1：2018年幸福产业PPP项目情况

资料来源：财政部PPP中心

根据去年10月财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报》，截止2018年9月，全国PPP管理库项目共8289个，其中，文化、旅游、体育、健康、养老、教育等等“幸福产业”PPP项目共有1,409个，占总PPP项目数的17.0%；“幸福产业”PPP项目投资额12,700亿元10.3%，仅占项目库投资总额的10%。也就是说，文化、旅游等代表的“幸福产业”PPP项目在未来还有很大的发展空间。

项目数前三位是教育410个、旅游334个、健康258个；投资额前三位是旅游4,953亿元、教育2,335亿元、健康1,972亿元。

图2：2018年三季度幸福产业PPP项目情况

资料来源：财政部PPP中心

管理库中落地的“幸福产业”PPP项目数共619个，占总落地PPP项目数的15.1%，“幸福产业”PPP项目投资额5,038亿元，占总落地PPP项目投资额的8.0%。项目数前三位是教育182个、健康131个、旅游122个；投资额前三位是旅游1,687亿元、教育967亿元、健康802亿元。

可以看出，幸福产业中的旅游产业，不论是项目数量还是项目投资额，都是幸福产业中的排头兵，优势明显。

图3：2018年三季度幸福产业PPP落地项目情况

资料来源：财政部PPP中心

由此可得，旅游类PPP项目占入库项目总数4%左右，资金占到4%左右；文化类项目占项目总数2.3%左右，资金占到1.4%左右；教育类PPP项目占入库项目总数5%左右，资金占到1.9%左右；健康类PPP项目占入库项目总数3.1%左右，资金占到1.6%左右；养老类PPP项目占入库项目总数1.3%左右，资金占到0.7%左右；体育类PPP项目占入库项目总数1.3%左右，资金占到0.8%左右。

从以上的数据可以看出文化、旅游、教育等幸福产业项目，不论是项目数量还是金额的占比，在整个PPP项目中都不是很突出。文化、旅游类的项目，其实是非常优质的项目，因为其大量采用使用者付费的方式。

三、 幸福产业PPP模式——国家政策支持与激励

为了引导社会资本积极参与到文化领域PPP项目中，2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。其中，在第二批政府与社会资本合作示范项目中11个文化项目被纳入，总投资规模超1000亿元。

2015年底，财政部发布了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，规定自2016年起按照投资规模对纳入政府与社会资本合作示范项目给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。以奖代补资金将从中央财政普惠金融专项资金中列支。

2016年6月，财政部联合文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为工作的推动部门，出现在国家PPP战略实施的文件中。

2016年6月27日，为推动文化领域积极申报PPP示范项目，文化部办公厅发布了《关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》，提出投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。此外，对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。

2017年7月，财政部发布通知，组织申报第四批PPP示范项目。2018年2月，财政部公布结果，幸福产业PPP项目逐渐增多，占比已近2成。

2018年4月，文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的旅游公共服务事项的综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给，促进旅游资源保护和合理利用，完善旅游资源资产价值评估，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要，大力推动旅游业提质增效和转型升级。优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。

2018年下半年，一度全面收紧的PPP政策再度向文旅板块倾斜。2018年11月，文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。文件指出，鼓励社会需求稳定，具有可经营性，能够实现按效付费，公共属性较强的文化项目，采用PPP模式。突出文化PPP项目的运营核心，鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营，强调优化文化PPP项目的回报机制，文件明确了鼓励通过盘活存量资产、开发性资源补偿等方式提高项目的经营性。要加快设立文化PPP基金，明确了组建文化PPP基金，通过专业化、市场化运作，推动文化PPP项目尽快落地建设。

在目前社会资本仍未走出PPP投资缓冲期时，国家部门频繁出台政策力挺文旅类项目，这或许意味着这一领域很可能站上PPP的新风口，成为我国鼓励社会资本重回PPP的主流渠道之一。

四、 PPP成功项目在幸福产业发展中的示范引领作用

2018年12月，由财政部PPP中心和北京大学PPP研究中心联合编制的《PPP示范项目案例选编——幸福产业》一书出版，该书主要围绕PPP示范项目中幸福产业案例进行选编。

其中，江西省赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目、贵州省贵阳市乌当区教育设施、设备及后勤服务外包PPP项目、山东省德州市禹城市城乡教育综合发展PPP项目、河北省唐山大剧院PPP项目、上海市闵行区文化公园美术馆建设项目、云南省腾冲市全域旅游国际户外运动文化中心PPP项目等6个示范项目入选了该书。从融资、运营、监管等方面为文化、旅游等PPP项目落地提供了借鉴经验。

其中，江西省赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目发挥企业优势使配餐服务成盈利点，针对老人的服务项目不以营利为目的，老人配餐全部按照成本价销售，而面向社区上班族等人群的“小饭桌”则成了盈利点，他们往往没时间做饭而在“小饭桌”解决伙食。

河北唐山大剧院采用了竞争性磋商方式采购社会资本，并将剧院100%的股权交给社会资本，通过“放权”激励社会资本发挥优势。

上海市闵行区文化公园美术馆即上海宝龙美术馆作为上海首个以PPP模式运营的文化项目，在运行的一年当中，采用会员卡等方式获得了一定的经营性收入，注册会员达6000人，同时兼顾了场馆的公益性文化服务功能。至今，上海宝龙美术馆已成功跻身观众最喜爱的民营美术馆之一。

以示范项目引领带动行业的发展，是非常切实有效的方法。在旅游、文化类PPP项目中，有一些标杆、有一些示范项目的带动是非常重要的。

五、 幸福产业PPP的创新模式探索

PPP模式一般用于重资本投资项目，回报周期长，对企业来说具有一定风险，这成为社会资本进入的一大阻碍。业内专家认为，有些纯公益类项目并不适合采用PPP模式，因为社会资金对于某些公共文化设施的盈利能力信心不足。因此，各级文化主管部门应客观分析公共文化设施是否具备采用PPP模式的基本条件，根据每个公共文化设施项目的自身特点，结合具体情况加以分析。

因此政府需要在项目中保障好一“头”和一“尾”，一方面政府作为项目发起方，初期可参与小部分投资作为项目启动资金支持；另一方面后期根据运营成果给予相应补贴，购买服务。北京大学文化产业研究院副院长陈少峰如此表示。

在政策和法律保障上，要合理规划，让项目更具有稳定性和可预期性。在充分利用PPP模式做好前期基础性投入的同时，还需保证后期社会资本有一个稳定的收益来源，有效缩短社会资本的投资回收周期，通过制度设计，增强民企进入公共文化产业的信心。

从项目立项评估到契约签订和事中事后监管，都可以纳入法制化轨道，以公众受益为原则，如此可以真正提高公共文化事业和文化产业的效率。

各地政府可以拿出制度设计来推行PPP，使民企有信心进入公共文化产业。此外，各地政府也可以多运用引导基金、夹层投资、劣后资金等手段，吸引更广泛的民间资本共同参与文化产业。

六、克服幸福产业PPP弱点之创新回报机制

事实上，我国在文化领域推广PPP模式已经取得一定的成果。2015年底，9个文化类项目被评为第二批PPP示范项目。2017年1月，22个文化类项目被评为第三批PPP示范项目。2018年2月，35个文化类PPP项目被评为第四批PPP示范项目，在396个示范项目中，数量占比达到8.8%。从第二批PPP示范项目开始至今，财政部通过“以奖代补”的方式累计投入3.64亿元，支持66个文化类PPP示范项目。

在政策支持和示范先行的引导下，文化PPP项目的实施有了进一步保障，但同时也存在一些发展难题：文化类PPP项目一般具有准公共物品属性，社会效益突出，经济效益有限，对社会资本的吸引力较弱。因此，促进PPP项目落地，先要解决融资问题。

如今各方已就设立文化PPP投资基金达成共识，通过专业化、市场化的运作，来推动PPP项目尽快落地建设。2018年11月印发的《指导意见》中明确提出，要加快设立文化PPP基金。而PPP基金在连接政府与社会资本的过程中，“规范操作”则成为不可逾越的“红线”。“我们首先要自己做规范，2018年上半年以来，随着各类规范性文件的陆续出台，我们也在自我检查，主动和地方政府、社会资本、金融机构一起来纠偏，主动对一些不规范的，或者是有瑕疵的，甚至是有原则性问题的地方进行自查整改。”中国政企合作投资基金管理有限责任公司投资总监范永芳在参加第四届中国PPP融资论坛时表示，“在增信方面，我们也会积极地与国家融资担保基金以及其他各类基金加大合作力度，给文化PPP项目提供政策支持，密切与相关社会资本和金融机构的合作，共同推动文化项目的发展和落地，推动文化领域的投资者、运营商的发展壮大。”

维持现金流稳定的另一个方法是创新、优化文化PPP项目的回报机制。文化PPP项目能相对产生稳定的经营性现金流，通过市场化的运作，获得相应的金融支持，是PPP模式的理想适用领域。优化文化PPP项目的回报机制，也是《指导意见》强调的要点之一。文件明确指出要通过盘活存量资产，开发性资源补偿等方式提高项目的经营性，在提供优质公共服务的前提下，最大限度挖掘项目的市场价值，提高社会资本投入的积极性。