PPP专题丨PPP-估价行业未来可能的业务蓝海

2009年以来，中国各地地方政府大规模利用融资平台公司推动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模快速增长。依据国家审计署审计结果公告（2011年第35号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元。

该审计结果的发布引发了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。依据审计署全国政府性债务审计公告（2013年第32号-总第174号），截止2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额为20.70万亿元，较2010年底大幅增长。在此背景下，2013年国务院连续发文鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资，党的十八届三中全会提出“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”为加快政府职能转变，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动混合所有制改革，打造经济新增长点并控制地方政府债务规模、防控政府债务风险，财政部在2014年中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”这是中国官方首次正式提出PPP概念。

1. （BOT）建造、运营、移交

社会资本被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。

2. （BOOT）建造、拥有、运营、移交

社会资本为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

3. （BTO）建设、移交、运营

社会资本为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

4. （ROT）重构、运营、移交

社会资本负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

5. （DB-FO）设计、建造、融资及经营

社会资本融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

6. （BOO）建造、拥有、运营

社会资本融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

7. （BLOT）购买、建造及营运

一段时间内，公有资产在法律上转移给社会资本。建造、租赁、营运及移交。

从PPP的定义以及其作为国家战略从国家层面全力推动该模式等意图看出该模式至少表达了国家在行政体制、财政体制和投融资体制全面变革的信号，也缘于该模式所具备的以下优点：

1. 消除费用的超支。政府部门和社会资本在项目发起初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，社会资本才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。

2. 有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

3. 促进了投资主体的多元化。利用社会资本来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,社会资本参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。

4. 政府部门和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

5. 使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。

6. 风险分配合理。PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

7. 应用范围广泛。该模式突破了引入社会参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校、区域治理、养老等领域。

PPP的本质就是在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共产品和服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理投资回报和收益，实现私营部门实现自身利益追求、而政府部门实现公共福利和利益的追求从而达到政府、社会资本双赢的一种制度性安排，其典型结构见下图：

PPP项目回报机制指的是社会资本参与取得项目收入的来源方式，由项目自身经营属性所决定，主要包括以下三种，

1.使用者付费：指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；

2.可行性缺口补助：指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；

3.政府付费：指政府直接付费购买公共产品和服务。

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》规定的PPP操作指南如下图：

根据该操作指南，可以把PPP分成五个环节：

1.项目识别：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。PPP项目将经过政府从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。其中，定量评价工作由各地根据实际情况开展。而定性评价则主要从供给、风险、运营效率、创新及公平竞争等方面考虑。对于PPP项目财政补贴问题，PPP操作指南要求地方开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

2.项目准备：对于风险分配方面，PPP操作指南规定原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。而PPP项目具体运作方式，则主要锁定6种：委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)。

一个PPP项目成功的关键很大程度依赖政府和社会资本签订的合同。此次操作指南对PPP项目最核心的法律文件项目合同也给予指导。PPP合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

3.项目采购：PPP项目可以拥有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，PPP操作指南对各种方式具体操作有详细规定。为防止项目采购发生腐败，PPP操作指南提出，各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。

4.项目执行：PPP操作指南明确，项目融资由社会资本或项目公司负责。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。此外，社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

5.项目移交：操作指南在移交标准、形式、程序等方面做了相关规定。

财政部发布的一系列文件中提出：为确保示范项目操作规范和高效，必要时可聘请专业机构协助和积极发挥第三方专业机构作用。发改委在其文件中也提出了积极发挥各类专业中介机构在PPP项目中的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。政府和社会资本合作模式是多种多样的，要面对和解决的问题也是千变万化的，专业咨询机构可以为政府提供全过程的咨询服务，包括前期准备、效益指标测算、方案比对选择、招商选择社会资本、谈判、协助政府和社会资本签署协议等等，咨询机构的参与可以最大限度地保证项目规范、专业地运作，具体到评估行业，大概在项目全过程的如下环节有发挥自己的专业特长的空间和机会：

1. 项目识别环节：

（1）在项目发起阶段。评估机构有能力协助协助社会资本编写可行性研究报告 ，在存量项目转为采用PPP模式时的资产评估与定价也是重要环节之一。

（2）项目筛选阶段。评估机构可以利用自己的专场和咨询经验协助政府部门做一些建议性的工作。

（4）财政承受能力论证。财政承受能力论证，是为确保财政中长期可持续性，财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。这阶段评估机构可协助政府部门进行项目财政支付能力测算、运营补贴支出测算分析等专业工作。

2.项目采购阶段：可协助照顾部门开展不同社会资本响应文件中不同方案的评估比对工作

3.项目实施阶段：可协助政府部门开展中期评估与绩效评价工作。

4.项目移交阶段：此阶段也需要评估机构的介入对资产质量和现状的查勘、评价和价值评估工作等等。