去伪存真|中国特色PPP应该什么样?


来自:中国经济周刊     发表于:2019-09-11 20:58:29     浏览:113次

经济网 | www.ceweekly.cn



《中国经济周刊》记者  张燕 | 北京报道


何磊  摄


PPP正进入高质量发展的新时期。


自2014年5月财政部设立PPP工作领导小组以来,PPP模式在中国落地生根。截至2018年12月末,财政部PPP综合信息平台管理库项目比2017年12月末净增1517个、投资额为2.4万亿元;管理库项目累计达8654个、投资额为13.2万亿元。中国已经成为全球最大的PPP市场。


中国的PPP是在探索中进行的,在立足我国基本国情和发展阶段的基础上,积极借鉴国际经验,形成了具有中国特色的PPP模式。


在实践中,PPP项目积攒了大量的经验和教训,丰富完善PPP理论和制度体系,推动PPP改革稳健发展极为重要。


2017年,财政部与北京大学联合成立PPP研究中心,加大PPP智库建设,积极服务国家重大战略部署,大胆创新部校级合作模式,充分发挥财政部的政策优势、北京大学的学科优势和业界参与者的资源优势,努力创建国际一流的高校PPP研究平台,共同探讨研究PPP改革发展。两年以来,北京大学PPP研究中心围绕以PPP改革促进国家治理体系和治理能力现代化、实现PPP公共服务供给动能转换、PPP改革过程中的重点和难点问题,开展系列课题研究,发布了《北京大学·中国PPP市场蓝皮书》《北京大学·中国PPP指数》《当前PPP发展中若干问题的研究》等一系列成果。


2019年9月9日下午,北京大学PPP研究中心成立两周年座谈会在北京大学经济学院召开。


北京大学党委副书记、纪委书记叶静漪在会议讲话中指出,北京大学PPP研究中心作为北大“双一流”建设重点学科,北京大学将继续推进中心各项工作,大胆创新部校合作模式,充分发挥部校资源合作优势,进一步推动支持中心的发展,希望中心站在国家治理的高度,加强PPP相关机制体制研究,为我国PPP事业贡献更多力量。  


北京大学PPP研究中心指导委员会委员、财政部PPP中心主任焦小平在致辞中对中心提出了四点希望:第一点,认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,加强PPP基础和应用理论研究;第二点,继续搭建国内外政府和市场合作大平台,规范和引领PPP改革的学术发展和智库建设;第三点,丰富完善北大“双一流”PPP学科建设内容,传播PPP改革作为一种法制文化、市场文化和合作文化的理念,培养一批领军人才;第四点,继续加强PPP改革经验总结,扩大国际合作,为“一带一路”沿线国家基础设施建设贡献中国智慧。希望北大PPP研究中心不忘初心、再接再厉,更好地发挥部校合作优势,为中国PPP事业高质量发展贡献力量。


北京大学经济学院院长董志勇,国务院参事、北京大学教授李庆云,北京大学经济学院金融系主任王一鸣,北京大学经济学院教授何小锋,中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春,瑞信大中华区CEO唐臻怡,中国PPP基金投资总监范永芳,上海交通大学党委常委、宣传部长胡昊,华夏幸福执行总裁张书峰,山东省财政厅二级巡视员李学春,中国水环境集团副总裁张璐晶等出席了会议,并就当前PPP发展的热点、重点和难点进行了讨论和交流。


《中国经济周刊》作为北京大学PPP研究中心的战略合作伙伴,参加了本次座谈会。


何磊  摄


财政部PPP中心主任焦小平:

PPP的具体实践必须抓好统筹、创新和高效三个重点


2013年以来,PPP在中国经过了统一市场建设阶段和快速发展阶段,在2018年以后进入高质量发展时代。为此,PPP工作必须坚持“规范控风险、创新促发展”两手抓,坚持改革开放,推动转变政府职能、更好激发市场活力、积极融入并开拓国际市场。



进入高质量发展时代后,PPP的具体实践必须抓好统筹、创新和高效三个重点。第一,要统筹好政府和市场两种资源,统筹好我们的存量资源和增量资源;第二,要统筹好政府投资、专项债、PPP等政府资源;第三,要助力“一带一路”建设,统筹好国际、国内两个资源,利用好PPP的方式,利用“一带一路”建设机遇,助力中国企业走出去。


何磊  摄


北京大学PPP研究中心主任孙祁祥:

用三个P来承担PPP的使命


在北京大学PPP研究中心成立之初,曾经提到要用三个P来承担PPP的使命,即平台Platform、促进者Producer和提供者Provider。


第一个P指平台,北京大学PPP研究中心要成为政产学研的联盟平台、创新理论的研究平台、科研成果的转化平台、专业人才的培养平台和国际交流的合作平台。


第二个P是促进者。中心要促进中国,乃至世界PPP理论及实践的发展,要促进政府与市场有效结合的推进探索,要促进资源配置最佳方式的实践探索,以及促进中国经济可持续健康发展的探索。


最后一个P指提供者Provider。中心要提供基础理论、政策咨询、国际经验、中国案例、专业人才和国际对话。


以这三个P为出发点,成立以来,北京大学PPP研究中心按照国际视野、中国理念、学术高地、行业智能的要求,以服务国家战略、推动北大双一流建设为目标,重点突出四大中心任务,即学术研究、政策机制、创新实践和国际合作,取得了一定的成果。


接下来,中心将从以下五个方面继续优化战略布局,夯实研究基础。一、要发挥好学术联盟作用,进一步增强中心的凝聚力,稳步推进以北京为核心,雄安、西南和香港三极并存的发展战略;二、进一步当好财政政策的研究员,服务国家建设;三、搭好人才培养的人字梯,培养优秀的PPP人才;四、当好科研成长的发动机,促进理论与实践的结合;五、做好国际交流的先行者,推动中国PPP的国际发展。


何磊  摄


中国财政科学研究院院长刘尚希:

要鼓励探索开发性政府和社会资本合作模式


PPP作为舶来品,在中国发生了较大的变化,但这个变化不是变异,实际上是一种创新、是中国特色。这种创新主要是手段、是路径、是途径、是方式上创新,这就使得中国特色的PPP模式成为一个涉及公共服务、资源配置、法律性质、资产与负债、社会学等多门学科的复合体。理论层面的进展远远跟不上实践的发展,需更多的研究机构、复合型人才,通过理论的集成创新,去指导实践。


近年来,一些地方政府与社会资本深度合作,探索将国外的PPP与我国发展阶段和实际需求相结合,产生了“中国特色的开发性政社合作”的创新化学反应,形成了一系列创新性的政社合作业务形态,把公共服务的提供嵌入其中,我们把这类实践形态称之为“开发性的政府和社会资本合作模式”。


这种新型合作模式已经打破了我们在书本上所看到的所谓PPP的模式。通过政府与社会资本的深度合作,能最大限度发挥双方的比较优势,解决项目建设周期长、投资规模大、产业招商难、回报方式单一等问题,实现多个单体项目的组合匹配、滚动开发、均衡推进,实现人口、产业和城镇公共服务的协调发展。


这种基于整体综合开发的政府与社会资本合作模式,与当前流行的基于单体项目的政府与社会资本合作模式相比,具有新的特点:一是以整体推动一个片区的经济、社会、生态可持续发展的方式来提供更优质的区域公共服务;二是这种合作模式能提升一个城市片区的整体价值,实现综合开发的自我造血,不只是政府来输血;三是实现了风险对冲,而不是风险分担,不会引致政府债务风险上升。


何磊  摄


财政部金融司普惠金融处处长姜华东:

北大PPP指数要成为中国PPP市场的晴雨表和风向标


5年多来,我国PPP事业经历了从探索、推广到深化、规范的发展历程。当前和今后一段时间,推动PPP去伪存真,规范有序发展,既是深化供给侧结构性改革做好六稳工作的需要,也是落实减费降税政策,提高财政资金使用效益的需要。更是推动PPP回归本源、行稳致远的需要。希望北京大学PPP研究中心能够占领PPP理论的新高地,顺应形势的新要求,更好地发挥智库的引领作用,做好公共管理、财政管理、项目管理、信息管理等相关前沿理论研究和技术储备,为PPP的改革发展铺路架桥。


我国PPP领域的国际合作已经从早期的引进来为主,发展到引进来和走出去并重。希望北京大学PPP研究中心能够拓展PPP合作的新视野,深入挖掘国内外典型案例和先进经验。及时把好的做法上升到理论和制度层面,丰富完善我国PPP理论和制度体系,推动更多的中国智慧和中国经验走出去。


近年来财政部通过对PPP中国新品牌的打造,PPP市场的透明度空前提高,为PPP项目管理和公众监督提供了极大的便利,同时我们也看到,在发展的过程中逐渐暴露出了政府部门在大数据、深度挖掘以及舆论正向引导等方面的一些短板。很多的数据集中在政府的手里,怎么样更好地用好这些数据,通过我们的数据挖掘向外界传递积极正面的信号,去拨乱反正,这可能是下一步我们面临的一个主要工作。希望北京大学PPP研究中心能够做好以下两件事。


首先,加强调查研究,及时反映PPP发展中出现的新情况、新问题,加强分析研判和舆论引导。其次,希望加强对PPP大数据的深加工,科学评价地方政府PPP项目的信用状况,让北大PPP指数成为中国PPP市场的晴雨表和风向标。


何磊  摄


山东省财政厅二级巡视员李学春:

PPP有显著的优势、蓬勃的活力和坚持的根基


随着PPP改革进入深水区,一些影响规范发展、持续发展的问题也逐渐浮出水面。比如说制度体系不完善、配套政策不健全、能力建设不到位等等,无论是业界还是公众都一度质疑、观望甚至迷茫,但要始终相信。千淘万漉虽辛苦,吹尽狂沙始到金,PPP有显著的优势、蓬勃的活力、坚持的根基,可以为我们公共服务添砖加瓦,也足以抵抗那些所谓的“闲言碎语”。


建议从以下几个方面继续深化PPP改革,促进PPP进一步健康发展。


首先,要加强顶层设计,完善政策体系。加快健全PPP法律法规,推动土地、税收、会计等专项配套措施政策的落地,着力攻克PPP项目的难点和堵点。


其次,加强协同配合,形成改革的合力。当前相关政策对各有关部门职责划分并不清晰,建议财政、发改、行业部门、金融监管机构,要进一步地明确职责分工,加强协作配合。金融机构、咨询机构、社会资本也要发挥各自的优势,密切各方的合作,凝聚改革的合力。


此外,要加强宣传引导,提振市场的信心,确保PPP项目在阳光下规范运行。


做好PPP,要始终秉承初心,PPP的初心是什么?关键的一点是要通过PPP促进政府职能的改革、职能的转变,要充分发挥好政府和社会资本的积极性,给老百姓带来更有效率、更有质量的服务。


何磊  摄


华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰:

用产业新城PPP模式补短板促发展


18年来,华夏幸福持续不断地借鉴学习发达国家的先进经验,结合中国发展实际,从国内77个地区的产业新城开发实践中,找到了一条市场化的综合PPP模式补区域经济的短板、促发展的路径,创新打造了产业新城PPP模式,促进国内三四线城市和县城的建设发展。


发展中的县城和新型城镇化中主要面临的短板是缺资金、缺技术、缺人财。通过和政府之间建立一个激励相容的PPP合作机制,华夏幸福用“六大专业化服务”弥补这些短板,从而打造出“有魅力、吸引力、承载力和竞争力”的产业新城,吸引“高端人才、高端技术、高端产业”聚集。


六大服务包括规划设计、土地整理(城乡统筹)、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展、城市运营管理。在整个过程中,不用政府投资、不用政府融资、不用政府担保、不用政府兜底,不形成任何政府债务和隐性债务。华夏幸福对委托范围内财政收入、GDP、民生、就业、产业导入、城市建设和生态环保等高质量发展的目标指标负责。只有在完成这些目标和指标后,并经政府绩效考核各项指标达标后,政府从华夏幸福完成的委托范围内新增财政收入中提取一定比例的费用作为“产业新城发展服务费”,支付给华夏幸福。


去年,中国财政科学研究院通过全面调研总结,将产业新城PPP模式正式命名为“开发性PPP模式”,认为该模式是根植中国土壤的PPP前沿创新。目前华夏幸福已经在全国打造了百余个战略性新兴产业集群,累计引进企业超过2000家,招商引资总额5000亿元,新增就业岗位10.5万人。


何磊  摄


中国水环境集团副总裁张璐晶:

PPP 助力高质量生态环境治理


党的十九大将“绿水青山就是金山银山”正式写入党章,国家也先后出台了“水十条”“河长制”等政策,环境治理上升为国家战略。然而国内的水环境治理仍面临巨大挑战。城镇化的快速发展使过去建在城镇边缘的污水处理厂被居民区包围,臭气、噪声严重影响周边环境,原有污水厂占地面积大、处理规模不足、出水标准亟须提高。


作为国家开发投资集团旗下专业水环境业务平台,中国水环境集团坚持“为国而投”,服务国家战略。通过近5年的探索实践,提出“适度集中,就地处理,就近回用,原地不停产改扩建”的下沉式再生水厂系统理念,得以创新实践,解决了邻避问题,实现了水资源、土地资源充分利用。


下沉式再生水厂具有土地节约、资源利用、环境友好的特点。截至2018年底,全国城镇累计建成运行的污水处理厂4332座,污水处理能力达1.95亿立方米/天。若将全国80%的传统地上厂改造为下沉式再生水厂,占地仅需9.3万亩,节约用地129万亩,可带动改造投资1.55万亿元,节约的土地进行综合开发,可带动约10.8万亿元绿色产业投资。


以云南大理洱海环湖截污PPP项目为例。作为洱海保护的核心工程,该项目内容包含新建6座下沉式再生水厂、231公里环湖截污干管(渠)、12座提升泵站等,总预算34.9亿元,超过了“十二五”期间洱海保护治理的总投入。在这个项目中,政府用1亿元的资本金,撬动了社会资本投资28.8亿元。项目建成后由中国水环境集团负责专业化运营。


通过中国水环境集团的技术提升,项目实际投资节省了约6亿元,每年减少洱海抽取灌溉用水2000万吨。2019年2月25日,国务院副总理韩正在大理白族自治州考察洱海保护治理情况时,现场调研了中国水环境集团双廊下沉式再生水厂。


编辑 | 谢   玮

编审 | 张   伟

版式 | 杨   琳



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