[分享]新规下PPP项目操作的风险与防范


来自:陕西恒瑞项目管理有限公司     发表于:2019-09-18 10:07:52     浏览:152次

作为全球最大的PPP项目市场,随着“一带一路”战略的深入发展,大量的中国能源和基础设施公司探索并开展“走出去”参与境外PPP项目,我国的PPP项目改革也丰富了全球PPP项目的发展实践。

经济学家厉以宁曾表示,中国PPP项目是有前途的,但一定要规范化“规范化是指先有条例,再有法规,最后是法律,一定要按步走”。厉以宁还曾经指出“我们要和企业同甘共苦”。但实际上同甘是同甘,共苦就不一定了。企业红利怎么分靠制度,如果企业亏损,股东撤股靠制度是不行的,要靠法律来约束和规范。规范发展是PPP项目改革的关键。在PPP项目市场快速发展阶段,粗放发展模式的一些问题开始暴露出来。

2017年11月10日财政部发布《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称“92号文”),通过项目库全面整顿PPP项目。

11月17日国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号,以下简称“192号文”),严格规范中央企业参与PPP项目。同时,一行三会等于11月17日发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》,对PPP融资提出了更高要求。

中国证券投资基金业协会会长在12月2日第四届中国(宁波)私募投资基金峰会上发表了《防范利益冲突 完善内部治理 推动私募基金行业专业化发展》的主题演讲,表示将加强私募基金登记备案管理,直接形成对基金参与PPP项目融资的限制。

2019年全国“两会”期间政府工作报告提出“有序推进政府和社会资本合作”“适当降低基础设施等项目资本金比例,政府要带头讲诚信守契约”等要求。3月7日,财政部部长刘昆在记者会上谈到“鼓励合法合规的PPP”。3月8日,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号,以下简称“10号文件”)。该文件以防范政府债务风险贯穿全文,在重申以往文件重要内容和澄清疑义的基础上,进一步提出规范发展PPP的新要求,导向性更明显,影响深远。

“10号文件”主要内容包括:推动规范发展的总体要求、6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。

从近来密集出台的文件来看,主管部门分别以项目库、央企、资管产品和基金备案等方面入手,全方位实现对PPP项目的严格管控。不管是92号文还是192号文都明确提出了新要求,要求“清退”、“整改”、“协商谈判”、“停止”;而且“10号文件”还提出了推动规范发展的总体要求,6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。相关主体亟需纠正PPP项目中的各项违法、违规操作,这必将涉及针对PPP合同、融资协议、施工合同等合同文件的修改。对于已经签订上述合同的项目,变更合同应由当事人协商一致,这就需要当事人各方再次进行谈判协商解决相关问题。

一、PPP项目模式的发展

最早的PPP融资模式出现在欧美国家,上个世纪几次经济危机导致欧美国家财政紧缺,然而一些特殊性质的建设项目是无法由私营部门独资完成,政府与私营部门合作融资便应运而生。改革开放后的我国经济飞速发展,交通道路、水利电力、基础设施建设等领域开始出现混合融资模式。当时我国大多采用BOT模式(Build Operate Transfer),由于这种模式政府与企业都承担了较大的风险,在后来的发展中逐渐被PPP模式替代。 

2013年起,中央大力推广政府和社会资本合作模式(以下简称“PPP模式”)。PPP(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比,狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式,尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)发展的制度体系,财政部于2014年9月23日发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),另外,国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)后,国家发改委也发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)。至此,在党中央、国务院和各部委的指导下,PPP模式快速发展起来。

二、PPP项目模式的核心理念

从各国和国际组织对PPP的理解来看,PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。而狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。本文仅浅谈下狭义PPP项目模式。

PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,而且是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

PPP模式即公共政府部门与民营企业合作融资模式,而早期的公私合营采用BOT模式,该模式出资人承担风险过大、合作各方利益冲突很多,而PPP模式是以各方“多赢”为合作理念,深受投资者的欢迎。PPP模式的主要优势在于将市场中的竞争机制引入基础设施建设中,社会资本的参与不仅提高了资金的使用效率,也提高了工作效率。我们需要注意的是,这些私人企业一般都是资金运转正常、融资能力较强的大型企业。 

PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本,发挥公私双方各自优势,紧密合作,风险共担,利益共享,得到最优的投资回报及社会公共效益,实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

我国在公共设施建设方面,传统观念上主要是依赖政府投资,但是随着社会主义市场经济的发展、城市化进程的不断加快,多种融资模式并存成了发展趋势。PPP融资模式也就是公私合营模式,该模式是通过将部分政府责任以特许经营权的方式移交给私人组织,私人组织在经营权的诱惑下会更加积极地将资本投入建设,有效地减轻了政府财政支出压力,提高了投资与运营的效率。

三、PPP项目模式的法律依据

PPP项目模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施建设和基础服务提供,我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》,即“非公36条”,放宽非公有制经济市场准入,其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。

国务院于2010年5月1日印发并实施的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,即“新36条”,进一步拓宽民间投资的领域和范围,明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。在党的十八届三中全会上,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革,推动新型城镇化建设的重要措施。

各部委以及各个地方政府为了规范专业和当地的PPP项目,也在不同领域、不同地域发布了与之配套的规章制度,不过和PPP项目相关的法律法规仍然是太多了,截至目前,涉及的法律有《采购法》、《采购法实施条例》、《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《预算法》、《预算法实施条例》、《建筑法》、《公路法》、《公司法》等9部法律和87部行政法规、部门规章和规范性文件,本文篇幅有限就不再赘述。

四、PPP项目的优势

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式,PPP项目模式有以下优势:

1、提高公共财政使用效率

PPP项目一般由社会社会资本或者联合体融资建设及运营,提供公共服务。共用财政投入很少,较好发挥了杠杆作用,这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时,由于捆绑了建设和经营,并以服务和产出付费,使得私人部门能够发挥最大的能动性,通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低,避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量

评审中标的社会资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体,它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外,很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构,带来先进的管理经验,有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢

合理的PPP项目模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则,即将风险分配给最有能力承担的一方。同时,全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间,风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益,也能最大限度满足社会资本的诉求。

五、PPP项目模式的适用领域

PPP项目的实施过程是引入社会社会资本组建联合体,授予特许经营期,由其自主融资建设和经营该项目,通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本,实现投资收益。特许期满,项目移交政府部门或续约经营。原则上,所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。

在经济基础设施中,有公路、桥梁、铁路、电信等设施,不实行收费的交通设施可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面,有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等,这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环,不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。

在具体实施中,相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体,成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查,维护公共利益。

六、PPP项目运作基本流程

实施PPP项目是一个系统工程,其复杂、专业程度极高。一是要组建一个PPP项目实施团队,由政府主管部门牵头,规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二是要制定具体工作实施方案,明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;三是要根据城市总体规划和近期建设规划,由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目,决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单,构建PPP项目库。

2、项目的发起

1)明确需求

拟建项目相应级别的行业主管部门等根据行业需求分析报政府主管部门及发改委申请投资立项。需求应量化,尤其对于拟用PPP模式开发的项目,量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据,比如,每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提,也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求,并报政府立项。

2)评估方案

在需求分析基础上,上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP项目开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大,因此不是所有的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式,如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的,也要为该项目确立一个参考标准,即如果按照传统政府采购模式(PSC)开发,需要的总投资和产生的效益,以便为引入PPP模式提供充分的依据。

3)可行性研究

项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行,或通过权威中介机构提供分析报告。在可行性研究中,商业预测较为关键,它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识,且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。

PPP项目涉及社会资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本,确定净利润,形成有吸引力的商业预测,从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测不足,导致收支难以平衡,最后破产,由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。

4)征询意见

就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题,并在完善后发布切实可行的招商文件。

5)确定决策文件

在项目发起的最后阶段,通过分析需求及初步的可行性研究之后,应形成相关确定性文件,比如绩效标准,风险管理方式,项目公司运营模式,招商程序,融资安排以及监管方案等。

这是开展项目招商工作的前提,也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。

2、项目招商

1)成立招商小组

招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理,并与其组成招商工作小组。为完成招商工作,招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后,顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务,顾问费用由项目公司支付。

2)发布招商文件

招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触,向政府有关部门和融资机构进行咨询等,并在此基础上确定招商边界条件。如,合同结构,特许经营协议,费用结算方式,项目公司的组织形式,招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后,由招商工作小组正式发布招商文件。

3)确定短名单

招商文件发布后,招商工作小组负责接待意向投资者,在提供必要的文件和信息后,与意向投资者进行充分的沟通,并接收投资建议书。

招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈,但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性,单一的指标,如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。以往一些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件,但最后却无法维持,转而由政府部门接手的现象。

4)谈判及评审

专家和顾问团队应根据项目的特点,从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对,尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。

评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视,前者甚至比价格更为重要。

5)签约

最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约,授予PPP项目一定年限的特许经营权,并签订合同,由其负责投资、设计、建设、运营和维护;如有外资参与,还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提,必须审慎、周全,一般历时约半年至一年。

3、组建项目公司

1)股东构成

由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司(SPV)。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司,参与董事会及日常经营管理。

2)融资来源

项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资,债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构,满足融资要求,也可以吸收一些次级债和优先股。国际惯例中的项目公司的股本在资金来源中占比较小,一般不足20%。国内一些PPP项目案例中,这一比例稍高,但一般不超过1/3,大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。

3)管理层

由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作,通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题,并在统一招标、公开信息方面提供保障。

4)协调委员会

由股东方、政府部门代表、专家顾问等组成协调委员会,对于项目公司内外部利益冲突,进行协调解决,也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。对于冲突的解决,一般先由协调委员会进行协调,然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判,最后才是选择仲裁诉讼等,这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。

4、风险管控

1)风险分配

PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。各类风险分配遵循“最优承担”原则,即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本,达到PPP项目资金的最佳使用价值。

技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担,但其中也有属于政府责任部分,比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等,需在合同及特许经营协议中明确。

法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担,一般政府公共部门承担较多此类风险。

另外,还应引入商业保险,用于转移不确定性大、损失额度大的风险,如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成,并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段,主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用,及时识别、转移、化解相应风险。

2)多级监管

项目公司应设置多级监管体系,以保障项目进度、服务质量及公共利益。

常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查,协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查,项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。

3)收益分享、风险共担

PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内,全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神,对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。

如果项目实际收益过高,意味着项目中公共利益被低估,在到达预设阀值后,双方应启动谈判,就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中,可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。

反之,如果项目自投入运营后,因非主观原因长期陷入亏损,经营困难,在达到预设阀值后,同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名PPP项目英法海底隧道因市场原因,客流受影响,经营恶化,政府遂将特许经营期延长至99年,但因财务状况恶化,最终破产。如能更早地对风险进行分担,也许这个项目结果会更乐观。

5、项目移交

1)完整移交

特许经营期到期后,项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性,项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议,在一定周期内,比如一年,资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。

2)后续管理

政府部门作为PPP项目的最终接收方,在特许经营协议到期后,一般有三种后续管理思路。一是与原资产经营团队续约,根据实际情况,签订新的特许经营协议。二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管,提供公共服务。三是对该项目重新进行招投标,聘请更为优秀的经营管理团队。三种方式各有利弊,应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。

七、当前PPP项目模式的要求

92号文和192号文对PPP项目明确提出一系列最新要求,并提出“停止”、“清退”、“整改”的责任后果,构成外部环境重大变化中的法律变更,触发了PPP项目的再谈判。一方面,相关主体亟需根据两份文件尽快纠正PPP项目中的各项违法、违规操作,其中大量整改、纠正需要通过再谈判完成;另一方面,192号文明确提出“对存在瑕疵的项目,要积极与合作方协商完善”,直接指引央企开展再谈判。而“10号文件”主要内容包括:推动规范发展的总体要求、6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。

因此,对于已经签订PPP合同的项目在文件的指引下尽快开展PPP项目再谈判的方案和思路,以确保项目实施程序的合法、合规性。条件成熟时可以根据自身和项目需要,持续优化资金安排,积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金,实现PPP项目业务资金平衡和良性循环。

八、PPP项目应注意的风险和防范

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