本文主要以洛阳市伊洛河水生态文明示范区PPP项目为案例，通过全面预算管理在PPP项目中的应用，阐述选择全面预算管理的原因，全面预算管理的目标、内容及措施，以及管理创新在全面预算管理中的应用;在实施过程出现的预算编制不系统、预算执行变动大及预算信息化不力等三个问题的应对解决方法。在全面预算管理取得成效方面主要从应用效果、解决问题情况、支持公司制定和落实战略、提升公司管理决策、提高公司绩效管理水平等五个方面进行分析和论述，指出全面预算管理成功的关键要素是PPP项目的合法化和规范化，并对PPP项目实行全面预算管理的应用效果、优缺点进行了对比分析，提出了发展和完善PPP项目中全面预算管理的建议。
一、项目背景
(一)公司基本情况
2013年1月，水利部决定在全国开展水生态文明建设试点工作，洛阳市被水利部列为全国首批45个水生态文明建设试点城市之一。2015年初，洛阳市通过了《建设中原经济区副中心城市战略纲要(2015～2020年)》，明确提出要“加快推进伊洛河水生态文明示范区建设、打造国际级生态水城”。
洛阳市伊洛河水生态文明示范区位于洛阳市城乡一体化示范区内的伊洛河夹河滩地带，规划范围为：西临隋唐洛阳城、东至汉魏洛阳故城、北至洛河北岸的中州东路、南到伊河南岸的洛偃快速通道，总面积约55平方公里。洛阳市伊洛河水生态文明示范区对于洛阳建设水生态文明城市、建设中原经济区副中心城市具有十分深远的历史意义和极为重要的现实意义。
洛阳市伊洛河水生态文明示范区建设采用PPP模式实施，在按法定程序选取社会资本方之后，由政府方出资代表和社会资本方共同出资成立项目公司，并签订PPP项目合同。
(二)选择全面预算管理的主要原因
洛阳伊洛河水生态文明示范区PPP项目在投资建设初期，尚属探索完善阶段，公司相关配套的制度及办法需要建立健全，人员对PPP项目相关了解、运作、管理及知识缺乏，有待学习和提高，需要掌握PPP的相关知识、操作流程、风险管控等。尤其在PPP项目管理中的融资管理、成本控制、投资管理、运营管理及收入的预算管理，只有做好这些管理的控制，才能有效地发挥PPP项目作用，有效地提高管理水平，为政府和社会资本合作模式的推广和应用打下基础，为政府公益性资产管理和经营性资产管理探索有效的模式和方法。全面预算管理使PPP项目整个运作过程得到全面预算控制，提高投资效率和管理水平，一方面使社会资本更好地服务于社会;另一方面也使社会资本有稳定、可靠的现金流和经济效益。
二、总体设计
(一)应用全面预算管理的目标
洛阳市伊洛河水生态文明示范区PPP项目实施全面预算管理的主要目标是进行全面资源管理，通过规划和控制财务资源和非财务资源提高绩效，通过管理创新、制度创新、组织创新来创造和增加价值;使全面预算管理成为公司内部管理的核心，取得最大的经济价值、品牌价值、社会价值。
(二)应用全面预算管理的思路
洛阳水生态投资开发有限公司成立全面预算管理领导小组、预算控制小组、预算责任部门和执行部门四级预算组织机构，分管投资预算、融资预算、建设管理预算、运营养护预算。
(三)全面预算管理的内容
为做好伊洛河水生态文明示范区PPP项目的全面预算管理工作，公司成立了全面预算领导小组，下设全面预算控制小组，负责方案制订、措施落实、推进指导、信息收集反馈、组织相关会议及日常事务处理;责任部门负责本部门预算收集、编制、审核、上报、执行、控制、分析等工作;实行部门主要领导负责制，建立制度，指定专人进行预算管理，从而建立以成本控制为中心的预算管理模式，实行分级归口预算控制。
投资预算主要是做好年度的总投资规划，细化到各投资项目，具体到投资的各时间点;融资预算主要是做好与投资配套的融资管理工作，根据现有资金状况，收支结余情况，以及可用于周转的存量资金情况，制定年度融资预算，以满足投资和公司日常运转资金需求;建设管理预算主要是量化建设管理目标，以工程质量、安全、进度、大气污染防治和防汛度汛为目标进行量化管理，量化管理目标;运营养护预算主要是针对进入运营养护的PPP项目的运营养护费用和收入进行预算管理;成本预算管理主要是根据年度建设和运营养护计划科学合理地做好年度成本费用预算，建立目标成本预算体系。
在预算分析与考核方面，对于实际完成的相比预算指标偏差±10%以上的项目和部门，公司各部门要进行预算差异分析，分析应详实、准确、到位，并制定整改措施。
(四)全面预算管理在PPP项目应用中的创新
1.融资创新
融资需求的“三结合”和“三匹配”原则。“三结合”是：财政承受能力评价与融资相结合，对PPP项目融资方案的策划，其前提是拟建项目本身应具有可行性，PPP项目的可行性论证中除传统的可行性研究外，还要进行财政承受能力评价，要求项目公司在合理的范围内进行融资，以保证项目的正常建设和运营;PPP项目实施方案与融资相结合，实施方案是对项目如何采用PPP模式进行了整体规划，融资活动是在实施方案的基础上进行的，一定要把两者相结合;多渠道融资与PPP项目相结合，对于项目公司，PPP融资通常既包括股权融资，又包括债权融资，而且还有股债结合，可以说PPP融资是综合性、全方位的组合融资业务。
“三匹配”主要是：融资方案与PPP项目合同匹配，财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)中指出“在PPP项目中，通常项目公司有权并且有义务获得项目的融资，为此，PPP项目合同中通常会明确约定项目全生命周期内相关资产和权益的归属，以确定项目公司是否有权通过在相关资产和权益上设定抵质押担保等方式获得项目融资，以及是否有权通过转让项目公司股份以及处置项目相关资产或权益的方式实现投资的退出”。因此，项目公司融资方案要结合PPP项目合同，并与之相匹配;融资期限与PPP项目投资期限相匹配，PPP项目融资期限的确定要在PPP项目投资期限的前提下进行，这样做有利于更好地把握整个项目投资期的融资要求，进一步明确融资的金额，加强对资金活动的控制;还款付息期限与PPP项目收益结算时点相匹配，由于PPP项目融资金额较大，还款付息的数额也较大，因此项目公司融资时约定的还款付息时限要充分考虑各种收益结算时点，以便在还款付息之后还能保证项目的正常运营。
2.投资管理创新
社会资本参与到政府基础设施建设中来，意味着两者共同参与，能彼此起到监督作用，并且PPP模式要在此项目完成并获得政府批准使用时，社会资本才能获得收益。PPP模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费，还能避免项目资金风险。PPP模式助力政府职能转变，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证了项目质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力，促进了投融资体制改革。同时，社会资本参与还能提高办事效率和服务质量，与国有资本间相互取长补短，发挥各自优势，实现合理的风险分配。
3.现金流管理创新
在经济全球化和市场经济的发展过程中，项目投资资金的筹集渠道和方法层出不穷，不同的筹集渠道，导致资金筹集的难易程度以及资金成本和风险也各不一样。项目筹资途径分为短期资金，中期资金，长期资金。由于项目的建设期比较长，为了减轻建设期的还款压力，筹措资金应遵循中长期资金为主，短期资金为辅的原则。为避免单一化负债结构，项目资金的来源与取得方式基本有以下几种：政府拨款和各类基金、贷款、发行股票和债券。
4.建设管理创新
在建设管理方面主要体现以下几个特点：①缓解了建设期间政府的资金压力，采用PPP模式可间接为政府筹措建设资金，通过成立PPP项目公司，项目承建人采用项目融资的方式实现融资，可有效提高资金使用效率，分散投资风险;②可降低管理成本和建设期风险，PPP模式下，项目的建设管理由PPP项目公司承担，政府不需要设立专门的项目管理机构来实施项目建设中的管理，建设期内不投入资金，政府只参与项目的竣工验收和运营期的绩效考核管理，期间支付纳入政府预算的政府付费和项目运营养护经费，这样大大降低管理成本和建设期风险;③政府需要控制建设期工程造价，由于政府要付费PPP项目和最终接管PPP资产，因此其要在PPP项目建设过程中控制好工程变更、价款支付、工程结算等影响项目投资总价的因素。
5.管理方法方式创新
主要体现在三个方面：一是财务管理创新，主要是做好PPP项目的投资管理、融资管理、日常支出管理、纳税管理和投资收益管理;二是综合管理创新，主要是做好办公信息化管理、PPP项目信息系统管理和人力资源信息系统的管理;三是招投标管理创新，主要是能采用PPP+EPC的方式，合法合规地简化招投标流程，提高工作效率，对于不能采用PPP+EPC方式的项目，设置项目前期工作管理信息系统，与招投标的规定程序和时间节点相吻合，提高工作效率。
三、应用过程
(一)公司组织架构基本情况
PPP项目公司组织架构依次是股东会、董事会、监事会、预算管理委员会、经营层，经营层负责按股东会和董事会通过的年度预算和决议管理公司日常经营工作。实际在编著预算时，公司董事会先定年度经营方针和年度规划，然后自下而上根据经营方针和年度规划编制部门预算，财务部门汇总各级预算后报预算管理委员会审批，经预算管理委员会审批后的预算再自上而下地执行。
(二)参与部门和人员
参与全面预算管理的主要部门是财务部，以财务部的预算主管为主，其他人员配合工作。其他部门设置专门的预算管理人员，负责编报本部门预算、预算调整和预算执行工作。
(三)应用全面预算管理的资源、环境、信息化条件等部署要求
全面预算管理需要在制度建设完善方面下功夫，建立健全全面预算管理规章制度，在公司内部进行推广和宣传，使公司高管和普通员工了解全面预算管理，熟悉全面预算管理，再到适应全面预算管理，最后到主动参与全面预算管理。全面预算管理要全面实施信息化管理，建立全面预算管理信息化系统，方便预算的编报、调整和执行，随时监控预算执行情况和预算执行结果，做到人人参与、人人负责，这样全面预算管理才能真正落实好、执行好，达到预期的效果，为公司的规范化、效益化管理奠定基础。
(四)应用模式和应用流程
全面预算管理在PPP项目中的具体应用模式是与PPP合同相结合，分为投资预算管理模块、融资预算模块、建设管理预算模块及运营养护预算管理模块四部分，各个模块的预算管理分预算编制及预算执行两大部分。预算编制是先自上而下，再自下而上，即先由公司制定年度经营方针的经营计划下达各部门，各部门根据公司年度经营方针的经营计划编制部门预算，然后汇总上报预算管理委员会，预算管理委员会通过后再自上而下地执行。
(五)在实施过程中遇到的主要问题和解决方法
全面预算管理在PPP项目应用中遇到的主要问题有三个：一是预算编制不系统;二是预算执行变动大;三是预算信息化不力。针对这三个问题，公司专门成立了预算管理委员会，该组织机构除了审查预算外，主要职能还有督促预算编制和预算执行，解决预算调整的主要问题，强化预算信息化建设。由于全面预算管理属于动态管理，问题也是多样化、复杂化，既有个性化问题又有系统化问题，都需要预算管理委员会专门进行协调和执行，同时又要根据出现的问题调整完善全面预算管理制度和相关办法。
四、取得成效
(一)全面预算管理应用前后情况对比
全面预算管理在PPP项目中的应用属于新课题。PPP模式在国内推广时间短，相关配套的法律法规和规章制度还不完善，尚处于探索阶段，全面预算管理在PPP项目中的应用有很多方面需要探讨。洛阳市伊洛河水生态文明示范区PPP项目应用全面预算管理后有较大改观。一是整个PPP项目管理可控，表现为投资可控、融资可控、成本可控、建设管理可控、费用可控等;二是提高了项目管理的工作效率和目的性;三是提高了经济效益和社会效益，利润较之前有所增加，投资额有所减少，工程质量、安全生产、工程进度和大气污染防治方面都得到了提升和加强。
(二)对解决公司管理问题情况的评价
全面预算管理在PPP项目中的应用有效地解决了PPP项目管理的规范化和可控性问题，提高了PPP项目的经济效益和社会效益;从高管到员工工作的目标性加强了，任务性明确了，部门之间的协调和配合顺畅了。
(三)对支持公司制定和落实战略的评价
全面预算管理在PPP项目中的应用为公司的文化建设、文化沉淀奠定了基础，为公司的战略发展起到了有效的推动作用。PPP项目的全面预算管理可逐步提升到公司全生命周期的战略预算管理，从而服务于公司全生命周期的战略规划。
(四)对提升公司管理决策有用性的评价
全面预算管理在PPP项目中的应用，可反映在编制和执行过程中出现的问题，亦对公司的战略规划起到配合的作用。在全面预算管理下，公司的决策基本有理有据有节，实现决策符合实际、问题处理得当、效果达到预期。
(五)对提高公司绩效管理水平的评价
全面预算管理实施后，提高了公司绩效管理水平，使公司各阶层员工按预算行事，按预算考核，按预算量化绩效，从而使绩效管理的合规性、合理性、可操作性有很大程度的提高。
五、经验总结
(一)全面预算管理在PPP项目中的基本应用条件
全面预算管理在PPP项目中的基本应用条件主要有三个：一是应用环境，分为硬件环境和软件环境两部分，硬件环境主要是硬件设施、信息系统、制度建设等方面，软件环境主要是公司的理念、员工的意识、公司的宣传等;二是PPP项目的规范化;三是人员素质要符合全面预算管理的基本要求。
(二)对改进PPP项目全面预算管理应用效果的思考
改进PPP项目全面预算管理应用效果首先从PPP项目的规范化抓起，使PPP项目初始手续完备、操作规范、程序合法;其次加大PPP项目的履约力度，使参与PPP项目的各方都能按合同履约，全面发挥契约精神;最后是全面预算管理与PPP项目实际情况深度结合，与投资、融资、建设和运营养护各个板块深度结合，才能制订出好的预算方案，才能有预期效果。
(三)全面预算管理在PPP项目中应用的优缺点
全面预算管理在PPP项目中的应用总体上是优点大于缺点的，优点主要是提高项目管理的可控性，提高经济效益和社会效益，使项目的运营管理规范化、程序化，使从决策层到执行层的全体员工预算意识加强，工作部门之间的工作顺畅，使公司各阶层工作的目标性加强。主要缺点是增加了预算编制、执行和调整预算的工作量，增加预算管理信息系统的费用等。
(四)对发展和完善PPP项目中全面预算管理的建议
发展和完善PPP项目中全面预算管理要着眼实际，通过全面预算管理规范PPP项目操作流程，通过PPP项目管理丰富全面预算管理的内容，二者有机结合，互通有无，相辅相成，互相提高和完善。
(五)对推广应用PPP项目全面预算管理的建议
PPP项目要实施全面预算管理，一是加大宣传力度，二是加强培训，三是出台与PPP项目相适应的全面预算管理流程或模板，使全面预算管理在PPP项目应用中的可操作性提高，方便使用，易于操作，而且效果明显，这样才能有效推广使用全面预算管理。
(作者单位：洛阳水生态投资开发有限公司)
来源：《中国总会计师》杂志
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