本文原载于《学习与探索》2019年第9期
引 言
地区的贫困一般是由于缺乏基础设施和产业企业而导致的，人均收入较低、消费低迷、人口长期外流更使得贫困地区的开发建设面临着巨大阻力。地区的开发主要是片区性的基础设施建设和产业规划，因此地方政府可以用片区开发类公私合作（Public Private Partnerships，以下简称PPP）撬动社会资本进行投资，但是面对巨大的政府支出责任，贫困地区的财政能力显然不足。围绕片区开发类PPP中地方政府支出责任的问题，税收增量融资（Tax Increment Finance，以下简称TIF）的使用也许能缓解政府财政压力。
目前国内针对片区开发类PPP和TIF的研究较少。何饶、梁舰（2016）认为PPP片区开发具有复杂性、期限长、体量大等特点，地方财政在既有债务压力下难以获得持续的合法征地，需要通过土地一级综合整理供应商、多元化融资等途径来解决。赵忠龙（2014）指出在美国多个州由TIF提供担保的债务被豁免于地方政府债务限额，地方财政能以此获得额外的资金，我国可以借鉴TIF模式促进国内地方企业发展、推动财政公开和政府透明制度建设，并且减少地方政府的机会主义行为。
国内一些地方政府采取过类似TIF模式的融资，验证了贫困地区利用TIF开发的有效性。例如，河北固安工业园区新型城镇化PPP项目，地方政府将区域内的税收用于部分政府付费项目，推进了片区开发；湖南省2017年也推出了利用税收增量奖补工业企业技术改造的办法以促进产业技术升级，说明了TIF在片区开发和产业发展方面的潜力。
一、片区开发类PPP与TIF
（一）片区开发类PPP
片区开发类PPP是PPP中较为特殊的一种类型，它指的是政府与社会资本合作进行园区或者区域性的综合开发，不局限于单个PPP项目建设，涉及城镇化建设、旧城改造、园区建设、产业规划、城市运营等具体方向。
片区开发类PPP中，政府通常把规划的非经营性项目、准经营性项目和经营性项目整体打包招标，中标的社会企业承担对项目的设计、建造、运营、维护等工作，并通过“政府付费”或者“使用者付费”获得合理报酬，政府部门主要承担必要的政府支出责任和项目监管职责。
陈轶丽（2018）认为运用PPP模式进行城镇综合开发是一种客观需求，既能有效配置市场资源，又能提高政府治理能力。截至2018年11月30日，全国在库的PPP项目为8557个，入库项目金额约13万亿元，其中城镇综合开发类项目在库数量为548个,片区开发类PPP就归属于此类项目。在我国新型城镇化建设中，片区开发类PPP越来越受到青睐，诸如部分特色小镇、旧城改造项目均采用此模式（见表1）。
国内较为成功的片区开发案例是河北固安工业园区新型城镇化PPP项目，2002年，固安县政府决定采用市场化机制引入战略投资者，规划建设工业园区。实际操作中政府将一揽子项目整体外包给企业，除了基础设施与公共服务，还包括城市的产业规划。在回报机制上，该项目采取了类似TIF的模式，政府与企业共享园区财政收入增量。通过片区开发，固安县财政收入从2002年的6015万元增长到2016年的44.8亿元，其社会固定资产投资总额从2002年的9.3亿元增长至2016年的213.7亿元，地区生产总值也实现了在14年之间从34.7亿元到207亿元的跨越。
（二）TIF理论
税收增量融资最早应用于1952年的美国加尼福尼亚州，作为联邦城市重建计划中，地方政府筹措资金来配套联邦资金的手段。在此之后，TIF逐渐在美国推广开来。到2010年，除了亚利桑那州之外的49个州都批准了地方政府使用该融资模式。加拿大等国也将TIF作为贫困地区发展的政策工具。
如图1所示，TIF具体指的是地方政府在辖区内把要开发的区域指定为TIF区域，同时对TIF区内的税基进行评估，确认为基础税基，并承诺将之后某一段时期内基础税基的税收用于一般预算，而区内税基增长带来的税收增量则仅用于该TIF区域内的开发建设，以此来吸引社会资本进入区内投资，促进该区域的发展和税基持续增长。因此TIF是以区域内未来增长的税收为政府支出或者项目融资，可以看作是一种项目的自融资行为。
通过对美国本土TIF项目的分析，Briffault（2010）指出TIF进行的区内基础设施建设和更新对整个城市的房产增值都有显著的正面影响，大部分的TIF项目成功在区内构建了强劲的税基增长，实现了经济发展。Byrne（2010）认为，TIF对于财产价值增长的要求，使地方政府注重促进税基与就业水平的提高，地方发展更加积极。
结合河北固安县的实例，虽然其财政收入增量未全部回流区内，但仍然达到了促进税收持续增长和产业发展的目的。可见，TIF在促进片区的工业、商业等产业建设和持续发展上具有一定优势，对于我国的片区开发具有借鉴意义。
（三）TIF与PPP模式比较
TIF与PPP片区开发模式具有相同的操作理念，都是通过政府资金撬动或者吸引社会资本进行片区的综合开发来促进片区内经济发展。但是在具体操作时，仍然有各自不同的做法，从政府融资和吸引企业进入区内发展的角度来看，主要有以下两个不同之处。
1.政府筹资模式不同
在国内PPP模式中，地方政府每年投入PPP的资金主要来源于一般公共预算，包括既有的财政收入和政府间的转移支付。财政部规定了地方政府每年投入PPP项目的资金不得超过当年一般公共预算支出的10%，避免了地方财政过度倾向PPP片区。该模式下，PPP项目获得的政府资金主要取决于地方财政的整体情况。国内部分片区类项目还依托土地增值产生的土地转让净收入为政府融资，虽然其扩大了政府资金来源，但是不具有可持续性。
在TIF模式中，地方政府以区域内未来某段时期产生的税收增量为政府融资，但是项目投资与政府支出责任一般先于区域税收的增加，因此地方政府可以通过发行税收增量支持债券，用未来收取的税收增量作为现金流进行还本付息。除此，TIF也可采用现收现付的方式，合作的私人企业先垫付前期的开发费用，之后政府利用每年税收增量按年偿付本息。项目是否有足够的资金，仅取决于该区域的开发效果——即税基是否实现增长，不涉及区域外或者地方整体性的财政预算，并且优质项目里的税收增量具有可持续性，能跨越整个项目周期。
2.政策优惠与激励手段不同
国内现行政策下，PPP模式对于基础设施建设和公共产品生产有着税收政策上的直接优惠，主要是通过税收减免的方式吸引社会资本参与建设，例如，污水处理、电力、热力等项目的承建运营企业可以享受到不同程度的税收减免。但是仍缺乏在片区发展中鼓励其他行业或产业的税收优惠政策。
TIF在美国的实践中采取不改变现行税率，只承诺以现有税率将未来税收增量用于区内开发的方式对私人资本提供优惠补贴。臧天宇（2016）分析了2011年芝加哥TIF的支出类别，指出增量资金用途涉及了用于区内基础设施建设、公共服务维护以及对工商企业的补贴。因此TIF可通过改善区内投资环境和直接补贴企业两种途径来激励私人资本进入区内投资，而激励程度则取决于政府和企业对TIF区域的开发程度，具有正向循环的促进作用。
二、片区开发类PPP中地方政府的财政困难
1.项目中政府支出责任巨大
由于PPP项目库中没有直接指向片区开发PPP的分类，而城镇综合开发类项目大部分为工商业园区开发、城镇建设等片区开发项目，因此本文以项目库中的城镇综合开发类项目来近似分析片区开发类PPP的投资情况。
2018年12月，财政部PPP项目库中城镇综合开发类项目数量为552个，占总数的6.4%，总投资额为18155亿元，占总额的13.8%，平均项目投资额为32.8亿元，相比之下金额较大。如果剔除城镇综合开发类中投资额较小的非片区开发类的项目，该平均额会更大。另外，2018年末所有采取政府付费和可行性缺口补助两种回报机制的项目在总量中占比高达92.8%，除了通过回报机制补偿企业外，可能还有一些子项目需要政府的前期支出。由此可见，在片区开发类项目中政府支出责任的巨大。
表2选取了2018年9月至2019年3月在财政部与地方的PPP项目库中的片区开发类PPP项目，可以看出其涉及了特色产业、园区开发、特色小镇、综合城区建设等方面，基本都是以产业建设为支撑点的发展规划项目。完整片区开发类PPP，除了需要的总投资在几十到上百亿元级别外，其项目年限基本在20年以上，有些更长的可达30年以上。
片区开发类PPP项目繁多复杂，时间周期长、资金量大等特点使得地方政府在执行与管理上的难度也随之增加，对地方政府的财政能力和治理能力都有着较高的要求。
2.贫困地区政府财政承受能力有限
国内PPP项目的发起需要在最初的识别阶段经过物有所值评价和财政承受能力论证，合格的项目才可以进入接下来的准备、采购、执行和移交阶段。其中，财政承受能力论证作为政府履行合同义务的保障，运用了定量和定性分析方法，对政府的支出责任作出了划分，主要有项目生命周期中的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，并且按照项目成本、合理利润率、绩效考核、风险概率等测算每年度支出额，并计入当地政府的一般性公共预算支出。如果年度支出大于10%的一般公共预算支出红线，则政府的财政承受能力不足，则无法通过论证，地方政府便不能实施该PPP项目。这对于财政能力较弱的贫困地区来说，相当于剥夺了其利用片区开发类PPP发展自身的潜在机会。尤其是中西部地区的部分县级政府，一般性公共预算收入大部分只有几亿元，每年依靠政府间财政转移支付维持着巨额的财政支出。如果贫困地区要通过直接发起片区开发类 PPP来促进当地城镇化建设和产业发展，必定会加大财政转移支付力度，而加剧国内财政体系的预算软约束和公共池问题。
三、利用TIF为PPP中的政府支出责任融资
1.TIF与片区开发类PPP的结合应用
TIF的特点在于不局限于政府现有的财政能力，而是以规划的TIF区域内税收的增量来体现政府支出责任。片区开发类PPP也是针对区域的综合开发，并且最终目标效果是促进区内经济增长，则必然有区内税基的增长。因此将这两种政策工具有机结合在一起，可以解决贫困地区政府既有财政能力不足，但是又亟须发展的两难问题。
如图2所示，首先划定开发区域，规划好片区开发项目的内容并估算基础税基，再对外公开招标（可以整体外包，也可以子项目分别招标），项目前期地方政府除了采取PPP模式中主要以转让土地使用权、特许经营权等无形资产进行投资，也可以发行税收增量支持债券筹资进行前期投入。项目开发运营过程中产生收益的同时，税基也在增长，政府可以获得股权投资产生的收益和税基增长产生的收入，这些资金在项目期间必须回流进区域内进行再开发，可用于可行性缺口补助、政府付费、补贴工商企业等方面，进一步促进区域发展和税基增长。
在实际操作过程中，政府获得的税收增量和项目收益带来的股权收入应该分立账目核算，若有盈余应当设立TIF基金，将盈余转入基金内进行操作，不可流出项目开发的片区。整个项目周期结束后，盈余从基金中转出，税收增量部分按分税制度流回原部门，其他收入流入地方财政。
虽然TIF中固定在区域内的税收包含了分成给各级政府的税收，实质上也是一种财政转移支付，但是由于其转移程度取决于当地政府和区内企业对区域内的开发程度，在解决贫困地方政府财政困难的同时又抑制了其过度支出倾向，在一定程度上缓解了预算软约束和公共池问题。
2.政策建议
TIF和PPP两种融资模式相结合的情况下，解决了过大的政府支出责任对贫困地区的地方政府发起片区开发类PPP的限制，可以有效推动国内片区综合开发，尤其是贫困地区的城镇和产业建设。但是在我国现有的情况下，实现TIF与片区开发类PPP的结合使用，还需要有一定的政策和市场环境作为前提条件。
（1）税收政策的调整配合
TIF需要足够的税基为地方政府提供增量税收，因此国内的现有税收政策，特别是针对PPP的税收政策应当作出相应的调整以配合两种工具的结合使用。
首先在税种方面，地方税收来源中增值税和企业所得税的占比较大，在PPP片区开发中，成功的产业规划可以产生大量的增值税和企业所得税增量来为政府融资。同时也可借鉴美国的TIF项目，房地产保有税（又称不动产税、物业税）是其主要的税收增量来源。我国的不动产登记工作已经顺利开展，应尽快出台不动产税，促进地方政府由土地财政转向产业规划和城镇综合建设，将片区的土地增值转化为地方政府利用TIF的持续性税收增量。
其次是PPP税收优惠政策的调整，避免优惠的重复造成公共资源浪费。目前，PPP在税收方面是减免型的直接优惠，如果应用在片区开发，不但不能对企业形成正向激励作用，还可能会抑制区内税收增量，政府无法用增量税收对企业进行激励型的间接优惠。针对片区开发类PPP的税收优惠政策应作适当调整，为TIF的使用留有足够的空间。
（2）政府人事的专业化配置
片区开发类PPP由于项目周期长，在最初的规划方面，需要专业团队结合当地的实际情况进行长远的考虑。对开发区域的考察、调研、方案规划、可行性论证要有专业性和客观性，例如，一个特色小镇的项目要依据区域的地理、人文、资源优势等进行规划，使得城镇获得持续的经济活力，并产生正向辐射效应。
项目管理上也需要有专门化的部门进行管理，魏伟（2016）在对武汉市新洲区新城镇建设项目的分析中指出，片区开发PPP中前期准备欠缺、操作不符合规范和职责不明确等问题影响项目进度。地方政府应该成立专项小组专门负责相关政策、项目程序，以及政企对接的管理，推动项目顺利进行。这一由专业人事部门组成的工作组也需要对项目全过程，包括TIF基金进行独立监督管理，保障项目质量和公共利益。
以上从项目规划到执行的各种客观要求将倒逼地方政府体系内的人事改革，促进人事配置专业化，倡导企业家精神在地方发展中的作用。
（3）中央政府的适当调控
现在国内的PPP项目由财政部和发改委统筹协调，两部委各自建有项目库，但是仍出现过由于地方政府为了各自发展，导致发生PPP项目地理上不合理密集、项目上重复的资源浪费问题。虽然TIF模式在发展之初是去中心化的，全部过程由地方政府操作，但其在美国也因相邻城镇过于密集而导致最终效果不佳，甚至出现负面经济效应的情况。
因此国内中央政府对于PPP片区开发尤其应该加强中心化管理，两个中央部门的职责要清晰，加强协调性，对PPP片区开发项目的入库过程在地理位置、产业规划、融资方式等方面进行统一规划管理。对采用TIF进行政府融资的项目要进行物有所值、财政承受能力论证以外的可行性分析，还要包括税基增长能力、政府治理能力的论证以及TIF本身的“要是没有”检验（But for test）、衰败检验等。
地方政府成立的专门工作组也要对PPP片区开发项目和TIF基金进行独立管理，并定期上交项目运营报告和基金财务报告，接受上级和中央部门审核。政府应在项目生命周期实行追责制，对TIF基金的资金流动进行严格管理，追责到人。
（4）相关法律法规的完善
预先从法律上控制PPP与TIF的违规操作风险，可以使监管更加有效。项目在法律框架下进行，能避免基金滥用、腐败操作以及政府过度让利给社会资本导致公共利益受损的现象出现。
目前国内与PPP相关的法律法规主要有《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国预算法》以及各类规范性文件。对于运用PPP和TIF进行片区开发，仍须一些针对性较强的法律法规来规范。
完善法律法规应着重于规范PPP项目中政府支出责任、企业运营范围、具体合作方式的细则、失败项目的处理程序以及采用TIF时地方政府职责、基金运作方式、信息公开等方面。可以先通过中央政府颁布法律法规进行框架性规范，地方依据各自情况进行细节上的法规完善，使得TIF与片区开发类PPP在法律法规下顺利结合，兼顾公共利益与社会资本收益。
（5）地方政府债券的市场化发行
片区开发类PPP资金需求量较大，对应的政府支出责任也比单个项目要大，这给欠发达地区的财政造成压力，可能需要通过发行债券来为前期投入融资。
为规范地方政府举债，明晰债务债权，建议在税收增量模式下采用税收增量证券化，即以区域税基为基础资产，未来持续产生的税收增量为现金流，推出税收增量支持债券，并通过结构化设计进行增信，在债券市场上借入资金。政府也可发行专项债券，以片区开发中政府可收益工程项目的收益作为偿还资金。
需要注意的是，地方政府在债券的发行以及偿还过程中，应仅以区域内税收增量或者对应股权收益为偿还资金，不得以税收和股权以外的其他资产担保。由于将债务具体到了项目本身，使政府对项目开发管理主动负责，避免了地方政府利用隐性债务、地方整体税收和转移支付为片区开发进行融资的可能性。
对于一切项目相关债券的发行和评级，应引导市场评级机构以项目本身质量为基础进行合理评级，不得夸大政府的担保作用，这样可以使地方政府的融资市场化，通过市场反应对项目质量进行二次检验。同时可以鼓励在当地金融市场销售流通该类债券，使本地居民参与地方建设的投资、享受地方开发的收益。
结 论
习近平总书记强调：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命。”消除贫困需要攻坚战，更需要持续振兴的机制设计。片区开发类PPP不局限于单个项目，政府长期与社会资本合作对片区进行基础开发和产业建设，可以作为我国贫困地区开发建设和新型城镇化战略的主要政策工具。TIF作为一种起源于美国的政策工具，同样注重于区域复兴和更新，是一种使用金融思维方法解决了政府支出责任中的融资难题。
国内贫困地区的地方政府财政现况，使其无法承担片区开发类PPP中较大的政府支出责任，为了解决其经济发展需求，可以将片区开发类PPP与TIF结合使用。地方政府利用区域内未来税收增量来落实PPP模式中政府支出责任，以及补贴工商企业，可以达到片区建设和产业发展的政策目的，也可以改善自身的财政状况和营商环境。
TIF与片区开发类PPP有利于地方政府体系中人事配置的专业化，规范地方政府在经济建设、项目管理上的行为。为了使TIF更有效地发挥作用，政府应该完善相关法律法规，调整税收优惠政策以配合两种政策工具的结合使用。同时，中央政府需要加大自身在宏观层面审批调控以及监管PPP与TIF结合使用的项目，避免滥用误用。
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