财政是国家治理的基础，不仅肩负着为社会提供公共服务的职责而且协调政府、企业和社会之间的关系。在公共领域开展政府与社会资本合作不仅是公共服务供应机制的创新，也在一定程度上是公共领域的财政革命。
一、 政府与社会资本合作是在公共领域政府与市场关系的重塑
传统理论认为，政府是弥补市场缺陷的，在市场失灵的公共领域是政府财政进行资源配置的主导领域。不过，在公共领域的资源配置中，政府也存在着失灵的情况，就存在着“两害相权取其轻”的问题。斯蒂格勒认为：不要因为市场这只无形的手做不好就认为政府这只手一定能够做好。随着在公共领域进行的政府与社会资本合作模式在全球范围内的兴起，必然引发政府与市场关系的重塑性变革。PPP不仅仅要立足政府和企业的“伙伴关系”，还有助于界定“市场的广度和政府的宽度”，合理约定利益分配和风险分担机制。公共服务不仅由政府提供，市场也可以提供，而且逐渐从传统的政府购买向私人资本对公共财政领域合理参与转变。卓瑾、乔宝云（2014）从推进财政和国家治理现代化的角度认为，PPP模式因为彰显契约精神，在公共领域较为充分发挥了市场功能，改进了问责机制，因此有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。刘晓凯、张明认为，由PPP的实施过程中，对政府和市场的功能重新定位。将私人部门更有效率的职能转移给私人部门，将本该由市场承担的职能还给市场，从而明确政府和市场边界。最后，公共部门通过与私人部门深入合作，可以学习后者先进的管理经验，帮助改进政府作风、提高行政效率。
二、 政府与社会资本合作方式能够更有效提高公共服务的质量和效率
从内在机制设置来看，推广使用PPP确实有助于提高公共服务的提供质量。这是因为，采用PPP与否一般要通过较为规范的物有所值评估和财政承受能力论证。采用物有所值评估方法，并规定只有公私合作物有所值时才可实施相应的项目采购。一般说来，物有所值分析采用以公共部门比较标准（PSC）为基准的方法，该方法在决定性方面主要考察公私合作是否比传统政府采购模式更能优化风险分配、提高效率、增加供给与促进创新，在定量方面主要考察公私合作是否切实降低了项目全生命周期成本。财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
PPP的机制创新带来了一种使政府、企业、专业机构于合作中形成“1+1＞3”的公共服务绩效升级效应，将政府的规划与政策相对优势、企业的运作管理相对优势和专门机构的特定专业领域相对优势结合在一起，形成风险防范与处理能力的最优组合，来针对性地防控与化解项目中的相关风险。这就可使社会公众受益，从而提升公众的满意度、幸福感。
三、 政府与社会资本合作能够减轻政府债务压力，舒缓财政风险
PPP项目合约流行的原因除了因为这种项目合同所固有的优点以外，更主要的原因是政府为了避免资金约束的压力，并将债务从资产负债表中挪走，以这样的合约形式来实现。政部国际司（2014）指出，应用PPP项目也有利于减少公共债务。如将公共设施租赁给私管部门能为地方政府带来现金收入，或通过对现有的公共服务提供方式进行更有效的公私合作改革，可推动私营部门在公共服务收费固定的情况下降低供给成本。私营部门为参与这类PPP项目而支付的款项可用于偿还地方政府债务。此外，对因提供公共服务而形成的政府债务，如其债务结构不合理，可通过更有效的PPP合同进行债务重组。曾晓安（2014）研究了PPP模式化解地方政府债务的路径选择，提出要“选好项目、有序开展和政策支持”。用PPP模式化解债务的项目必须符合以下条件：投资规模较大且经营期长、边界清楚、区域性强、收费教容易等。所谓有序开展，一要先易后难。判断项目难易程度要看服务的边界是否清晰，如果一个项目提供的服务并不清楚谁享受到了，说明这个项目的服务边界不清晰；要看服务的量化程度如何，如果一个项目的产品很难计量，说明这个项目不太容易定价；还要看项目的现金流，如果一个项目的收费没有保障，说明这个项目的现金流不可靠，收益难以保障。二要先短期债务后长期债务。短期债务对当地财政压力大，要优先化解。长期债务对当地财政压力小，如果经济保持高速增长，长期债务可能不会构成偿债压力。三要控制总量。对准公益项目通过PPP方式化解地方政府债务，从资金来讲只是改变政府现金支出的时间，债务性质并未改变，因此并非越多越好。如果监管不力，会造成巨额隐性债务。地方政府在用PPP化解债务的同时，必须加强监管，将其与新建项目统筹考虑，搞好总量控制。政府政策支持是指：除消除进入壁垒、给予财政补贴、改进预算和会计管理制度外，对经济性较弱、特许期内收益保障难度较大的项目，有必要给予灵活激励政策。如果准许SPV在授权范围内进行适度的商业开发，担保在该项目经营期内不许再建设第二设施等。刘梅（2015）指出PPP模式的推广有利于地方政府债务增量的控制，缓解地方政府财政资金紧张的困境。从长远来看，也有利于转变政府职能，增强地方政府的治理能力和国家的治理能力。财政部政策研究室（2015）通过对PPP的三个工具性特点以及在发达国家的实践研究，提出我国利用PPP治理地方政府债务时应注意的三个问题。一是项目的市场收益为标准甄别债务，找准PPP的适用范围和对象，二是协调推进相关领域财政改革工作，防止出现新的隐性债务，三是着力落实风向分担机制，充分挖掘PPP效率红利。刘晓明、张明（2015）认为，PPP模式引入私人资本，政府可以在较长的时间内分摊建设成本，而无需一次性拿出巨额资金。这样，通过公共服务成本与收益的代际匹配，缓解了财政约束。多个项目可以同时进行，不存在互相挤占资金的问题，从而加快了基础设施建设进度。此外，在PPP模式下，基建项目往往不列入政府报表，融资、运营、维护费用不再是政府的直接费用，不会增加政府长期债务。最后，与传统基建方式相比，工期延长和预算超支的风险转给了私人服务部门，并且政府每年购买公共服务的支出是固定的，从而使政府支出的去定性提高。这就提高了政府债务的可能性。
尽管从长期来看，开展政府与社会资本合作有助于舒缓政府债务压力，把控财政风险，但在短期内很可能会造成政府债务的阶段性上升，甚至会因社会资本的介入，形成表外或有负债，增加财政未来的负担。财政部国际司（2014）指出，为实施PPP项目，政府部门将面临新型的财政资金需求：一是直接债务，例如为项目启动提供直接融资。二是或有债务，例如对项目需求低于预期或汇率变动等情况提供担保。三是由隐形担保导致的资金需求；四是项目的信息纰漏不充分，导致政府与运营方的信息不对称；五是未安排项目的长期预算；流失将政府的财政责任转移到预算外；其实财政险监管不到位；八是受PPP项目前期费用较低的影响，政府可能过度投资。Guasch和Straub（2006）认为在实际操作过程中，政府部门通常会在事先提出一些过于慷慨的保证以获得私营合作方的资金注入，这样减小了PPP项目经营者的收入风险，却在实质上不仅减弱了PPP项目对于成本控制的激励的同时还增加了合同的再谈判风险或PPP项目合约关系难以继续的状况。Engel，Fischer和Galetovic（1997）发现，由于较为重要的项目工程如果中途中断，政府部门通常容易受到公众的指责，为了避免这样的事情，政府部门跟愿意帮助处于金融困境的私营者，通过增加资金投入以促使私营合作方继续提供服务。政府的这种保证意味着公共部门是项目风险的最终承担者，它削弱了PPP项目的风险分担优势，也会最终致使纳税人和用户的利益受到损害。王守清（2014）认为PPP特有的时间差，使政府年度财政预算和中期预算架构无法显示未来的现金支出，地方政府利用这个时间差隐藏债务、规避预算监管。当债务问题暴露时为时已晚，形成财政危机。对于如何用PPP模式解决地方政府债务的问题，别期望过高，在PPP模式成熟的国家，（准）公共产品采用PPP的比例，无论项目数量还是投资额，都只占15%－25%。这个比例对解决我国地方政府目前的债务和将来的资金缺口能起来多大的作用尚不清楚，千万不能全国各地一窝蜂上PPP项目。
四、 有利于提高公共部门管理水平
从公共管理的视角看，PPP被视为新公共管理（NPM）改革中重要的制度创新，作为一种新的政府治理工具，为公共服务的合同化引入了市场竞争机制；作为新的公共管理方式，在经典的公共部门提供公共服务模式上引入了私人部门参与的模式（Linder，1999）；作为一个新的经济基础设施项目管理方式，用于建设新项目和改建老项目（Savas，2000）；作为将PPP等同于“承包合同”概念理解（Kettl，1993）。这种公私合营的模式，不仅局限于基础设施建设、投资和运营，还可以进一步拓展到各种软件服务领域，通过发挥社会主体的管理经验和主动性，建构规范透明的公共定价机制和财政补贴机制，降低市政管理和政府服务的成本，促进公共部门管理效率和水平的提升。财务部国际司（2014）认为，为实施PPP项目，政府部门应以全新方式统筹推进，并启动相应改革。例如，可以利用PPP项目提高公共服务领域竞争程度，或者完善公共采购服务。由于PPP是一种长期项目模式，其发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管框架。这就要求政府部门必须严格财政纪律，做可信的合作者。经验丰富的私营部门在决定是否参与一个项目时会考虑这些因素，这种来自外部市场的压力会提升政府部门的管理水平。
作者为中国财政科学研究院金融研究中心主任
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