思考是思考者的信仰
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作者：林珏，陈倩，刘念，德勤咨询（深圳）有限公司
近两年参与众多地方政府专项债项目，不乏PPP难以落地实施、转而通过专项债进行融资。从机制设计上，专项债可以在一定程度上解决地方政府的融资难题，但却没有考虑“运营绩效”与“风险分配”，而这恰恰是PPP机制设计上的优势。自2014年9月至今已逾五载，PPP从“一朝花开傍柳”到“昨夜雨疏风骤”，而今专项债的飞速发展已初现隐忧，两者各取所长、“PPP+专项债”可否？
专项债对PPP的挤出效应让人不免有“绿肥红瘦”之感。若问未来五年PPP是否还有发展空间，我们仍需回顾“政府与社会资本合作”的初心，即“改善公共产品和服务的供给效率”，引入专业的社会资本方“提升运营绩效”、“合理分担风险”。在基础设施与公共服务的“投融建营退”五个环节来看，PPP的专长未必是低成本的项目投融资，反而更应强调建设运营过程中的“绩效”与“风险分配”。
以此为对照，专项债项目虽然融资成本低，但在文化、体育、旅游、养老等运营为本的领域，我们也观察到三方面值得改进之处：
（1）项目单位（行政事业单位、地方国企或平台公司）是否具备项目运营的专业能力？
（2）是否对专项债项目的绩效进行考核、付费，以此激励项目单位提升运营绩效？
（3）地方政府能否承担专项债项目的全部风险？
在此，在33号文提出“专项债+市场化配套融资”基础上，建议地方政府以“项目特点+地方资源禀赋+社会资本专业能力”为分析框架，专项债与PPP各取所长，打出投融资、建设、运营的组合拳：
（1）项目特点：根据项目的行业和类型，选择合适的交易结构和运作模式。例如，对于轨道交通这种外部效应明显的项目，可以通过专项债为TOD开发提供融资，将资源开发所带来的政府性基金收入作为融资还本付息来源；对于医疗、康养等外部性较弱的项目，则可以考虑采用专项债建造部分基础设施，PPP（BOT或OM）引入专业运营方的方式提质增效。
（2）地方资源禀赋：根据当地的资源，如专项债额度、本地财力、地方国企评级授信融资能力、项目单位运营能力、政府方的风险承受能力等，考虑哪些项目采用专项债、哪些项目做PPP、哪些项目两者结合。
（3）社会资本专业能力：基础设施的投资、融资、建设、运营乃至退出（如资产证券化）都需要引入专业机构，而社会资本方的专业能力是全链条的、还是聚焦在某些环节，直接决定其对项目的参与方式。若社会资本方具有全生命周期的资源整合能力，自然可以做成BOT或BOO；若社会资本方是建筑施工企业或专业运营商（如文旅、园区、污水或垃圾处理），则可通过“专项债+市场化融资”的方式进行融资、再做EPC和OM，各取所长、相得益彰。
展望下一个五年，相信PPP将通过政府、社会资本、咨询机构等多方努力，发挥其绩效考核、风险分配等机制的作用，与专项债、市场化融资等方式相结合，以更加创新、务实的方式参与地方政府的基础设施与公共服务项目之中。
财政部官宣：专项债与PPP将结合使用
作者：杨晓怿
财政部副部长邹加怡昨日在财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主办的“2019第五届中国PPP发展（融资）论坛”上表示，要以制度、标准和政策体系建设引领PPP高质量发展，加快推动PPP条例出台，统一顶层设计；探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。创新多元化融资模式。
此外，财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，PPP与专项债两者结合有利于降低PPP项目的融资成本，未来也将降低财政压力。另外，专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效。
那么，专项债与PPP如何结合使用呢？
组合一：拆分项目，按需使用
众所周知，PPP模式最适宜的是有一定现金流、但需要政府缺口补助、有一定公益性质的准经营性项目，由于政府投融资体制的尚未厘清，PPP模式承担了一部分无现金流、纯公益性项目的融资功能。此后，财政部进行了多轮监管、整改，要求新入库项目必须有现金流，为了应对监管，部分PPP项目进一步异化，将土地类收益与PPP项目相结合，或者将无现金流与有现金流的项目打包，造成了许多问题。
地方专项债的出现，有助于分清PPP与专项债的边界，即再次划分PPP项目的范围，与土地收益挂钩的项目转为专项债项目，而依靠项目现金流、仅需要财政进行缺口性补助的项目，则采用PPP模式。
如某产业园区项目，过去是采用PPP模式整体实施，项目投融资、财政支出压力都很大，并且与土地收益挂钩，每年以产业服务费等名目支付至项目公司。而在如今，则可以拆分项目，将园区基础设施等与土地挂钩的项目采用专项债模式，降低融资成本，并且这部分项目完全不需要PPP模式如此之长的期限；至于园区的供水、污水、停车、园区运营等子项目则采用PPP模式，通过市场化降低项目的运营成本，对于政府来说也仅需要承担缺口性的补助，是对财政整体压力最小的方案；对于政府深化改革来说，是降低项目运维与融资的关联，进一步推进基础设施与公共服务运维的市场化。
组合二：专项债作为PPP项目中的政府投资
九月国常会后，专项债禁止了土地类的债券，原本的半壁江山被砍，许多地方政府一片茫然，不让报土地类债券，哪里有那么多资金自平衡的项目呢？
但PPP项目还真可以，虽然收益不咋地，商业银行看不上，但是实现资金自平衡是完全没有问题的。如今许多地方政府找不出能申报专项债的项目，而PPP项目又苦于融资难无法落地，如果将PPP项目申报专项债，问题便迎刃而解。
如某地方水环境治理项目，项目总投资10亿，政府持股10%、社会资本持股90%；地方政府将此项目申报专项债3亿元，作为项目的债务性资金，逐年通过项目收益来偿还专项债本息，既降低了PPP项目的融资成本，又提高了社会资本的参与意愿。
组合三：专项债作为PPP项目资本金
之前宣布，专项债可以作为项目资本金，那么专项债是否可以作为PPP项目的资本金呢？答案是可以的，并没有与现行的法律法规相冲突，因为“不得以债务性资金充当资本金”显然是用来约束社会资本，降低公益性PPP项目的风险的，至于政府投资则不在此之列。
因此，只要不超过财政部规定的比例，专项债资金完全可以作为政府投资部分，作为PPP项目的资本金；当然，只限于重大项目。某种程度上来说，专项债作为项目资本金只是一种资本金比例定向降低的措施手段，而非真正的取消资本金制度。
就目前的情况而言，专项债与PPP都是国家调控地方项目的一种措施手段，只要管好总量、设置好科学的条款，组合使用是可以起到1+1大于2的效果，至于地方如何用好这些措施手段，就要好好动一动脑筋了。
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