投资值认定是PPP项目实践过程中的关键环节，指的是在PPP项目建设过程中政府对社会资本所投入资金的认定值，它是政府支付运营补贴或服务费用的基准值。
与传统建设投资项目不同，PPP是基于长期合同的项目，标的物一般为产品单价（以准经营型项目为主，如污水处理、自来水和轨道交通票价）或者政府每年应支付的服务费用（以公益性项目为主，如市政道路、水利工程等），而不是建设投资,但是标的物报价与建设投资密切相关，社会资本是通过运营收入实现其投资回收，并获得相应回报。由于PPP项目一般多为公益或准公益性，使用者付费部分难以覆盖投资，往往需要政府在运营期通过服务费或补贴费用的形式弥补缺口。建设过程中，投资规模往往会发生变动，最终反映在产品单价或者服务费的变化，因此需要政府在建设期结束后，对社会资本方实际投入的资金进行认定，并以此作为对中标单价或服务费调整的基数。
一、投资值认定的节点
当前，PPP操作程序与项目审批流程密切相关，传统的项目审批流程中与投资值认定相关的有几个关键节点：工程可行性研究报告批复、初步设计概算批复和决算审计。这三个节点的投资值认定属于政府行为，除此之外，还有一个节点属于社会资本的行为，即社会资本的投标报价。以上这四个节点可作为PPP项目中政府对社会资本实际投资值认定的参考点。
采取哪一个节点的值作为投资认定的参考，取决于项目的成熟度、项目类型和相关审批部门的职责。在PPP实施方案的策划阶段，要因事制宜开展对社会资本投资值认定的研究，如果选择不合适的节点，将会在建设后期给政府和社会资本带来争议的隐患，影响PPP项目开展的成效。
二、投资值认定的选择方式
在实践过程中，投资值认定的选择可分为两种模式：
（一）以社会资本的建设投资响应报价作为投资认定值
该模式下，社会资本完全承担建设期投资变动的风险，如果投资控制的好，建设实际投入值小于建设投资报价，社会资本就可以获取更多的利益，反之将会遭受损失。
如一个10万吨规模的自来水厂PPP项目，合作期27年（建设期2年，运营期25年），政府批准的总投资为4.8亿元，标的物为单位水价，对外公开选择社会资本。A企业在响应文件中总投资报价为4.5亿元，以此为基数根据期望的投资回报率，测算出单位水价为2.2元并作为最终投标价格。经过评审专家评定，政府最终选择A企业作为该水厂的社会资本，在PPP协议中约定A企业所报的4.5亿元总投资为政府最终认定的投资值，在建设过程中发生的任何投资规模变动，都不影响2.2元/立方米的水价变动。这意味着，社会资本如通过方案优化将建设投资控制在4.5亿元之下，可获得更高的收益；反过来，如果投资控制没做好，远远超过4.5亿元，投资收益将会低于预期甚至亏损。
以社会资本响应文件中建设投资报价作为政府最终认定值，可促进社会资本通过方案优化和提升管理水平降低成本，给社会资本留出创新的空间。但并不是所有的PPP项目都适合采取这种方式，一般在下面两种情况下可采用：
1.建设方案稳定成熟，边界条件清晰，建设期时间较短的项目。一般来说项目至少要进入到初设概算批复，项目的建设内容、建设规模、技术方案得到各方认可，变更的可能性较低。除此之外，还要求项目的产出目标和运营标准基本明确，施工条件基本具备（前期手续办理和征地拆迁进度处于可控状态），建设期控制在1-2年（降低人工材料等成本发生急剧变动风险）。社会资本根据建设要求、内容，结合未来运营需求，通过工程量清单和综合单价估算出项目的总投资，在这种情况下，社会资本估算出来的投资规模与建设期实际发生的投资额偏差不会太大，整体处于社会资本的投资风险控制范围内。
2.建设和运营较为单一，技术方案成熟，市场化程度高，通常为供水、污水处理以及供热等项目类型。这些类型的项目市场化竞争充分，建设、运营和技术方案成熟，难度较小，所以一旦生产规模、占地以及工艺基本确定后，即使没有工程可行性研究报告和工程量清单，社会资本也能够较为精确的估算出项目的投资规模。我经手过一个自来水厂的PPP项目，在仅有生产能力、占地规模和基本工艺数据的基础上作了一个市场测试，邀请两家国内顶尖的水务公司进行投资报价，两家投资报价仅差1000万元（总投资近3亿元），说明该领域的成本在市场上已经相对透明。因此，对于这些类型的项目，在施工条件基本具备的情况下，也可以社会资本的建设投资响应报价作为投资认定值。
（二）以政府批复的投资值作为认定值参考
该模式下,政府实际上承担了一部分投资的风险。在上文所述的可研批复、初设概算批复和预算审计三个节点中，以可研批复的项目投资额作为投资认定值的情况比较少见，更多的是将其作为采购文件的投资限值。实践中常用初设概算批复的投资额或决算审计的投资额作为认定的参考值。
1.适用范围
（1）项目投资规模尚未得到政府层面认可，建设成本认定较为困难。如一些处于规划阶段的项目，尚未开展项目建议书或者可行性研究报告的编制工作，加之项目施工涉及的因素较多，任何因素的变化都会带来投资的不可控，如一些道路和桥梁的施工等。
（2）项目的建设方案、技术方案不稳定，建设工期长，存在较大的变更可能性。如路桥、水环境治理等类型的项目，由于前期方案论证不充分导致建设期技术方案调整的可能性较大，而这些调整往往会引起投资的巨大变动。又如一些工艺繁杂的垃圾处理项目，处理对象和处理工艺的调整也会引起投资的波动。
（3）项目工期较长，不可控因素较多。如一些园区建设项目，往往持续时间较长，受社会经济发展和国家政策的影响较大，园区面积和规划建筑面积的变化，都会引起投资的变动。
2.以初设概算批复投资额作为认定值的参考
初设概算批复的投资额是一个相对准确的数值，以其作为投资认定值的参考，可以有效降低投资风险，一定程度上有利于促进社会资本通过方案优化和提升管理水平降低建设成本以获得更高的收益，发挥社会资本的创新能力。
实践中，从双方公平的角度考虑，不会直接采用初设概算批复的投资额作为认定值，而是利用初设概算批复的项目投资额和招标文件中的政府投资额限值的关系去调整社会投资人响应文件中的项目投资报价。如一个PPP项目，可研批复的项目总投资为10亿元，在社会投资人的采购文件中，将可研批复的10亿元作为本项目的投资限值，社会投资人A响应文件中对项目总投资的报价为9.5亿元，以此为基数测算出运营期政府每年应支付的服务费用，并最终中标。之后，初设概算批复的项目总投资额为9.8亿元，需要以此为参考对社会投资人响应的投资报价进行调整，并进而调整运营期政府每年支付的服务费用。调整的方式有多种，简单的如等比例调整，即按照初设概算批复的总投资额相对于招标限值调整的比例去调整社会投资人响应的投资保价，应用在上面的案例，最终投资的认定值为9.31亿元。投资值认定后，根据社会投资人响应文件中的投资收益率和运维成本，对响应文件中的政府每年支付的服务费进行调整。除等比例调整法外，还有一些较为复杂的调整办法，可需要根据项目的具体情况灵活运用，这里不一一赘述。这些调整的办法需要在PPP协议中予以明确。
需要指出的是，能否利用初设概算批复的投资额作为认定的参考值，需要在PPP方案策划前期与发改部门进行沟通。对于政府投资的项目，初设概算批复是不可缺少的环节，但是对于PPP项目，可能就是另外一种情况。就我接触过的项目，确实存在发改部门明确表示不再进行初设概算批复，因此需要协调相关政府机构（如项目实施机构）出一个类似的批复，以便于下一步工作的推进。
3.以决算设计后投资额作为认定值的参考
决算审计后的投资额是建设工程实际支出的费用，以此作为认定的参考值，社会资本承担的投资风险最小，同时也降低其优化建设方案的积极性。以决算审计后的投资额为参考计算投资认定值的方法与初设概算的原理和方法基本相同，但是在实践操作中，比初设概算面临的问题更为复杂。
一是项目开展决算的前提是所有的工程已经完工，如果出现甩尾工程，决算无法开展，当前有不少项目由于出现甩尾工程，投入运营几年后仍无法启动决算程序。二是项目决算的方法是按照投标文件的综合单价，根据实际工程量进行核算，这要求采购文件要提供施工量清单，但是许多PPP项目采购前并没有达到这个深度，投标时无响应的综合单价，如果项目采取的是投资施工一体化采购的方式，将导致后期决算无法正常开展。三是发改部门承担的是政府固定资产投资项目的决算职责，而PPP项目主要靠吸引社会资本完成建设，投资是通过后期财政的运营补贴收回，理应由实际支付费用的政府部门负责决算，这就为后期具体由谁负责决算埋下争议的伏笔。
三、结论
投资值认定是PPP项目操作过程关键却容易被忽视的环节，往往是因为不了解项目基本建设程序导致。因此，PPP咨询不仅需要投融资、法务、财务和基建等专业领域的知识，更需要具备工程咨询（如项目管理、项目审批流程）等方面的知识。毕竟一个不能落地的完美的PPP运作模式，再美也始终是个空谈。
PPP项目实务共性问题你知道么?
如何界定变相BT模式，如何转化成为PPP项目？
BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府在2-4年内向企业分期支付（即回购），回购款多通过财政拨款或其他资源补偿如土地补偿。2012年12月已被中央有关部门严格控制（财预【2012】463号通知），BT也不属于本轮所推广的PPP模式的范畴。
变相BT的模式
合作期限小于10年；明股实债项目（“债权人”的固定收益和安全退出需求）；明确回购条款（回购期、回购时限）。
BT项目如何转为PPP项目
措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑（BT+RCP）；措施二：转化模式通过增加运营维护（如：BTO）、资产租赁（如：BTL）。措施三：采用政府购买服务。
对BOT运作模式“O”的认识
BOT中的“O”不特指特许经营，对于“政府付费”类项目，因无经营收入，此处“O”有诸多争议，笔者认为，此模式的“O”可以理解为运维。实际操作中，根据不同类型的特征，定义“O”的内容和范围，划分核心业务和非核心业务，划分主业和副业。
地方政府融资平台公司可以作为社会资本参与吗？
本级人民政府的融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区。但是国办发42号文第13条的规定：明确公告不再承担地方政府举债融资职能的政府融资平台，不受上述限制。笔者认为，公告了不再承担举债融资职能，但是仍属于本级国有企业的，仍然不得作为社会资本方参与本级政府辖区PPP项目。
金融机构如何参与PPP项目？
第一，作为项目投资者和政府直接合作。如产业基金，通过上市或者股权转让的方式退出，银行不可以作为投资者直接投资。
第二，与其他社会资本作为联合体共同组建项目公司。
第三，为项目公司提供融资。笔者认为，上述两种股权参与的，在采购阶段以投标人或者联合体的方式参与，以保证身份的合规合法性。
社会资本如何发起PPP项目？
社会资本发起的项目，编制项目建议书，提报政府方，政府方组织编制初步实施方案，由政府方按照规范的程序进行项目的操作。若发起者未能中标，则政府方给予社会资本方一定的前期投入补偿。
PPP可行性研究报告的必要性
PPP可研是对PPP项目的市场前景、项目建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利前期等方面的研究，从技术、经济、工程的角度对项目进行调查研究和分析比较，为项目决策提供咨询意见。笔者认为，PPP可研是十分必要的。
PPP项目可研相较传统可研的重难点体现在以下五个方面
一是PPP项目可研考虑公共项目融资成本；
二是PPP项目可研针对打包项目进行全面咨询服务；
三是PPP项目可研为是否采用PPP模式提出指导意见；
四是PPP项目可研重视运营维护成本的测算；
五是PPP项目可研提供未来市场分析和盈利预测。
PPP项目领导小组组成及主要职责
建立PPP项目领导小组，可以针对PPP项目专门设立，也可以针对某行政区域内所有PPP项目而设立。由财政、审计、国土、规划、城建、环保、物价、交易中心、法制办等部门主要负责人组成。PPP工作领导小组主要承担PPP项目筛选、实施方案的联合审查、政府配套政策的保障、合同谈判等工作，保障项目落地和执行。
PPP项目的最低需求保障与政府保底承诺的区别
PPP项目的最低需求保障即“最低使用量付费”是政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，通常称为“保底量”，最低使用量的付费安排可以在一定成熟上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。
政府保底承诺，又称“固定回报”，是指政府对社会资本投资基础设施项目、提供公共服务的投资，明确约定一个最低或固定的回报率。
政府可以提供哪些配套支持？
政府方在项目操作过程中提供以下配套支持：
第一、保障项目供地
对于符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途，不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
第二、提供项目定价及调价支持政策
对于采用政府定价的PPP项目，在制定项目定价后，应当保障项目公司能够按照既定的调价机制对项目收费标准进行调整，以保障其能够获取合理的项目收益。
第三、财政支持安排
对于需要政府付费或支付补贴的PPP项目，在制定项目定价后，应当保障政府方的一切支出均纳入政府财预算、中长期财政规划。地方政府在进行项目采购程序中，可以根据项目需要出具纳入预算及中长期财政规划的承诺，并形成纳入预算的人大或其常委会决议。
第四、提供项目立法保障措施
县级以上人民政府可以根据项目需要制定适用于本级政府的地方性规范性文件。
市场测试工作的必要性
市场测试是指在PPP项目正式采购程序前，政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体的意愿，借此获取各类市场参与主体的反馈。目前多采用发放市场测试问卷、发布市场测试公告、一对一交流、举办市场测试会等方式。
市场测试将有助于项目实施机构和咨询机构了解社会资本对项目的关切所在，进一步优化实施方案，检测项目方案的吸引力，吸引综合实力强的企业参与，形成有效的市场竞争，为项目落地提供保障。笔者认为，该环节虽然未成为必需的操作环节，但是十分必要和重要。
“两标合一标”、“投资施工一体化招标”的法律依据
根据《招标投标法实施条例》第九条第1款第（三）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。据此，通过招标方式选定的PPP项目投资人自身具备承包资质的，承接工程承包任务时依法可以不用招标。
笔者认为：未选用招标方式而选用了竞争性磋商等采购方式，采购“投资施工一体化”项目，存在诸多的法律风险，“竞争性磋商”是否属于招标方式，目前无法律依据。
项目资本金与项目公司注册资本有什么关系？
项目资本金是指在PPP项目总投资中，由社会资本按协议投资比例认缴的非债务性资金。社会资本可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。项目资本金可用货币出资，也可以用实物、产权、非专利技术、土地使用权等作价出资。
最新的资本金规定
国发【2015】51号文件：【城市和交通基础设施项目】：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。
项目注册资本是公司登记机关依法登记的全体股东或者发起人认缴的出资额，与项目资本金的性质完全不同。
政策性银行贷款与PPP项目融资有什么关系？
政策性银行不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动。国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行。国家开发银行，主要承担国内开发型政策性金融业务。中国进出口银行，主要承担大型机电设备进出口融资业务。中国农业发展银行，主要承担农业政策性扶植业务。
笔者认为：政策性银行贷款和PPP项目融资并不矛盾，PPP项目运作解决的并不只是融资问题，更多的项目运作管理，在PPP项目运作过程中若能争取到政策性银行贷款，则将大大促进项目落地实施。
社会资本退出的方式有哪些？
资产移交退出
合作期限届满、政府通过与社会资本的合作达到了互利共赢的经济效果和社会效应的情况下，由双方协调处理PPP项目资产的移交工作及运营管理的接管，社会资本从而实现退出。
股权转让退出
社会资本通过向项目公司内部股东或第三方转让股权的方式实现退出。
资产证券化方式退出
项目运营稳定后，项目公司股东可以通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品等资本市场获得投资收益，实现投资的退出。
资产证券化的市场
资产证券化又分为信贷资产证券化和企业资产证券化。企业资产证券化的发行主管部门为证监会。
资产证券化业务本质是一种债务融资，主要特点如下：
（1）目前，资产证券化业务实行事后备案制，由中国证券投资基金协会负责办理备案手续。
（2）企业介入融资门槛低。即使是资信度不高的企业，只要有优质资产及其稳定现金流，就可以设计资产证券化产品。
（3）融资成本低。一般会高于同期银行存款利率但明显低于同期银行贷款利率水平及其他债务融资品种成本。
（4）操作相对简便易行。
（5）期限结构灵活设计。
（6）资金用途不受限制。
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