为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，扎实推进“不忘初心、牢记使命”主题教育，推动PPP规范高质量发展，8月18日至8月21日，财政部清洁基金（PPP中心）、机关党委、中国财政杂志社、中国财经报社、会计资格评价中心的8名青年干部以“牢记PPP改革初心，砥砺奋进创造美好生活”为主题，赴云南省元谋县和永胜县开展“根在基层”调研活动。调研组深入基层一线，深入田间地头，对当地PPP工作推进情况进行了调研，实地考察了项目建设和运行情况，与地方政府、社会资本、金融机构、咨询机构和当地群众进行了座谈交流。
通过调研，调研组深深感受到，地方对于运用PPP这一公共服务供给市场化社会化创新解决方案，稳增长、促改革、补短板、惠民生的意愿十分强烈，但由于思想认识转变不到位、经济政策环境偏紧等主客观原因，实践中遇到了一些问题，也使他们十分困惑。
五大现实难点
（一）发展需求与发展空间不匹配
按照现有关于财政承受能力管理的相关政策要求，“每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”，超7%的要风险预警，超5%的不得新上政府付费项目。贫困地区创新运用PPP实现追赶发展的意愿强烈，但由于一般公共预算支出较小，发展空间不足，形成“越需要发展的地区越没有发展空间，越抓不住发展机遇越落后”的怪圈。此外，贫困地区多处于山区或半山区，工程成本高、资金投入量大，打赢打好精准脱贫和污染防治两大攻坚战的时间紧、任务重。这些领域一般是没有收益或收益较少的公益性事业，单靠财政投入和专项债远远无法满足需求，用PPP又面临财承管理红线约束，贫困地区在统筹规范与发展、当下与长远、稳增长与防风险方面有些“无所适从”。如，永胜县2018年新增专项债仅3亿元，每年PPP财承空间仅3-4亿元，但通乡油路、教育文化园区、人居环境等民生工程的实施又迫在眉睫，永胜县2021-2023年财政支出责任已超出7%的风险预警线。
（二）政策预期不够稳定
2014年起，PPP改革开始大规模推广。时隔3年左右，从2017年下半年开始，多个部委接连出台严监管政策，形成“共振效应”。PPP的专业性较强，需要长期系统学习，贫困地区由于人才基础薄弱，在政策“踩油门”时还主要处于学习阶段，了解清楚了又碰到了政策“点刹车”。地方有声音说，“肉没赶上吃，刚到饭桌上，汤也被倒掉了。”此外，起“压舱石”作用的PPP条例迟迟未能出台，政府和市场主体对PPP改革的长期性存疑。政策预期的不稳定一定程度上导致了地方的短视行为，即新政策刚出台时，“抢抓政策窗口期”，一哄而上、先用再说，不考虑长效机制；出现泛化异化乱象后，政策只能收紧，进一步强化了地方对政策不稳定的判断。
（三）对社会资本吸引力不足
贫困地区底子薄、基础差，招商引资能力不强，财政支付能力较弱，难以找到合适的“合作伙伴”。即便是匆匆选好企业合作方，有时也会因为合作内容不够明确、边界不够清晰、风险分担不够合理等产生推诿扯皮的现象，导致项目推进困难。如，元谋县某个供排水设施建设PPP项目，由于协议谈判周期过长，融资成本增加，中标社会资本单方面提出不全部履行招标文件的相关内容，项目进展缓慢。
（四）项目融资难融资贵问题突出
融资难融资贵是PPP市场普遍存在的问题，在贫困地区尤甚。此外，国企受加强中央企业PPP业务风险管控等政策限制，相对比较谨慎，两县PPP项目中标的多为民企。在当前经济下行压力持续加大的背景下，民企融资难上加难，已成为影响项目推进的重要因素。例如，永胜县教育文化园区PPP项目中标社会资本方云南和业为民营企业，其先后对接了国开行、农发行、农行、建行、招行、中信、兴业、平安等11家银行，涵盖政策性银行、大型国有商业银行、股份制银行等多种类型；还积极联系了证券、基金、信托、融资租赁等渠道，但成本一般为14-15%，期限一般为2+2，期短利高，难以承受。元谋县高效节水灌溉PPP项目社会资本大禹节水也反映，金融机构在贷款准入上还未能实现国企民企一视同仁。
（五）认识和能力有待提高
一方面，PPP要求较为规范，尽管推广运用已有五年多，一些基层干部仍有理解不到位的地方，未能准确把握PPP的本质和内涵，在执行政策时存在望文生义、生搬硬套的情况，导致反复“翻烧饼”，频繁整改。另一方面，贫困地区专业人才比较匮乏、技术力量比较薄弱，缺少成功可复制的经验，导致对咨询机构过分依赖，政府对项目的规范实施缺乏掌控力。如，永胜县财政局是当地PPP工作的牵头单位，但工作主要由局内企业股的一名干部承担。
对策
两县在规范运用PPP模式上的问题，一定程度上体现了贫困地区面临的共性问题。针对上述问题，调研组结合业务知识，在大胆设想、深入分析、反复研讨的基础上，提出了一些具体建议。
（一）创新财承管理
借鉴地方政府债务管理模式，实行财政承受能力“省级统筹”，由省级财政部门在不突破全省财承管理红线的基础上，统筹分配所辖地区财承额度，既保证总量控制、限额管理，牢牢守住不发生系统性风险的底线，又充分体现对追赶发展需求大、创新探索意愿强、项目实施规范、信誉较高、风险较低地区的正向激励，提高“发展额度”的配置效率，解决地区发展需要和发展空间不匹配的问题，促进区域均衡发展。
（二）强化预期管理
在PPP发展新阶段，应坚持“稳中求进”的工作总基调，加强方向性、趋势性、导向性等方面的管理，政策出台前要充分征求地方政府和市场主体意见，给予市场明确信号。具体而言，一是加快出台PPP条例，统一顶层设计，稳定各方预期。在PPP条例出台前，推动国务院发布政策文件，明确PPP事业既要规范又要发展，坚持PPP改革的长期性。二是坚持“新老划断”原则，新规实施不能影响存量项目的落地执行，保持政策的持续稳定和标准统一。三是在持续细化完善正负面清单的基础上，推出一批正负面典型案例，强化实操层面的规范引导和以案促改。
（三）完善项目配套
提高贫困地区项目吸引力，可以“另辟蹊径”，从增强项目“自身造血能力”方面破题，减少对当地财政的依赖性。一是加强公共服务价格机制研究，充分发挥市场价格的信号导向作用，提高财政可持续性。二是推广环境综合开发、区域经济开发、公众交通导向开发等模式，实现项目“正外部性”的内部化。三是探索价格包干机制，激发社会资本活力和创造力，挖掘项目潜力，实现政府市场互利共赢。
（四）加大融资支持
一是加强项目前期论证，鼓励金融机构早期介入，优化项目融资方案，提高项目可融资性。二是推动中国PPP基金加大股权投资力度，特别是对民营企业参与PPP项目的支持力度，鼓励保险资金参与PPP项目投融资，扩大PPP项目资产证券化试点，丰富PPP项目融资渠道。三是推动金融机构针对PPP项目特点加大产品创新和管理创新力度，优化贷款审批流程，推广有限追索的“项目融资”，缓解项目贷款难。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！