PPP丨借PPP项目谈竞争性磋商采购方式之“妙用”

来源：中国政府采购报，作者：周金富 邓警祥

近几年来，竞争性磋商采购方式在政府采购工程、货物和服务领域，特别是政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目中得到了广泛应用，取得了良好的社会、经济效益。随着政府购买服务等创新工作的推进，竞争性磋商采购方式可能会在PPP项目采购领域得到更为普遍的运用。因此，借助PPP项目的应用来研究及解读竞争性磋商采购方式具有积极意义。

准确理解竞争性磋商采购方式的产生过程。党的十八届四中全会提出了推进政府购买服务、推广PPP模式等重要改革任务。针对货物、工程和服务采购活动中的采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面在实践中所遇到的新情况，发现的新问题，特别是PPP项目的公共性和公益性，财政部遵循立法先行和依法采购原则，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十六条规定，借助欧盟国家广泛运用的竞争性对话采购方式，于2014年12月31日印发了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）（以下简称“214号文”)，依法创设了竞争性磋商这一全新的采购方式。同时，财政部根据各地在竞争性磋商采购活动中碰到的新情况、新问题，特别是参与竞争性磋商的供应商数不足3家的问题，于2015年6月30日印发了《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号）并明确，采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含PPP项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。这对完善竞争性磋商采购方式起到了很好的导向作用。

为适应政府购买服务、PPP模式需求特点，推广应用竞争性磋商等非招标采购方式，2015年财政部政府采购工作要点要求开展政府购买服务结果评价试点工作。为了更好地推广PPP模式，规范PPP项目采购活动，财政部借鉴了国际经验，特别是联合国贸易法委员会《私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效做法，并与 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（以下简称“113号文”)第四章“项目采购”中的有关内容作了衔接，2014年12月31日财政部印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）（以下简称“215号文”)，其中的第四条规定，“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购”，再一次巩固了竞争性磋商采购方式在PPP项目采购中的法律地位。

PPP政府采购管理办法的创新之处。竞争性磋商采购方式在PPP项目采购中涉及的制度主要有214号文、215号文、113号文等。215号文在PPP项目采购中具有重要地位，创新举措很多，笔者认为，可以概括为六个方面：一是竞争性磋商这一新的采购方式，引入了两阶段采购模式，能够确保PPP项目采购高效，实现“物有所值”的价值目标。二是增加了资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求，保证PPP项目采购的成功率和减少质疑投诉及其他争议。三是设置采购结果确认谈判条款，授权项目实施机构可以自行选定评审专家等程序，保证了项目采购的质量和效果。四是体现了政府采购维护国家安全的政策功能，强调在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。五是优化了政府采购的监管方式。结合PPP项目采购金额大、后续监管链条长、过程复杂等特点，创新了监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化方式引入第三方监管，项目采购完成后公开项目采购合同，引入社会监督，弥补了行政监督手段的不足。六是政府采购代理业务得到明确。针对PPP项目复杂程度高和采购人专业性、经验不足的实际，规定可以由政府采购代理机构承担PPP项目的采购代理业务，财政部还专门印发了《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》（财金〔2017〕8号）的配套文件。

竞争性磋商与竞争性谈判采购方式的联系与区别。竞争性磋商与竞争性谈判可以从立法层次、采购方式审批、最后报价等多方面、多角度去区分。竞争性磋商采购方式核心是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，自始至终倡导“物有所值”。

竞争性磋商和竞争性谈判两种采购方式在流程设计和具体规则上既有联系又有区别：在“明确采购需求”阶段，二者关于采购程序、供应商采购方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的规定基本一致。由于PPP项目在建设、运行、移交阶段，对中标供应商的实践能力要求很高，价格因素不能作为决定因素。同时，每一个PPP项目都有其自身的特殊性，不同的PPP项目在投融资模式、收益分配、风险分担、考核指标（绩效评价）、政府付费（或者使者讨费）等方面，都或多或少存有差别。PPP项目更侧重提供公共服务所产生的社会效益、项目能否顺畅运行、能否达到预期目标，需要的是有专业技术、融资能力、建设和运营管理能力的供应商，这是竞争性谈判方式难以保证的。在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了公开招标相似的“综合评分法”，区别于《政府采购法》第三十八条规定的“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商”的竞争性谈判方式。

214号文第二条规定，竞争性磋商采购方式适用货物、工程和服务采购。这一适用范围是从有形产品到无形产品，从专利、专有技术到科技研究、科技成果等，从而有效填补了《政府采购法》的空白。

原则性与灵活性的优化。PPP项目采购主要是公共产品、公共服务领域采购，PPP项目一般投资较大、建设内容（需求）复杂、技术要求高、运行时间长、采购对象复杂，项目实施机构大多由于第一次做PPP项目，很难在短时间内对项目进行设计、预算，甚至有的项目实施机构对项目的技术需求、运行要求等也不是很清楚。而社会资本方由于做过类似项目或者从事专业领域的研究，就更有优势，经验也更足。建立竞争性磋商小组并和供应商有针对性地磋商，这有利于采购双方更好地理解项目需求。竞争性磋商采购方式除了评审阶段的磋商外，还有采购人确认阶段的磋商以及合同细节谈判的过程，进一步优化了PPP项目政府采购在政策层面和具体项目层面掌握的原则性和灵活性，这是其他采购方式不具有的，说明在政府购买服务或PPP项目的采购上，竞争性磋商适应性更强。

有利于改善营商环境。良好的营商环境最基本的要求是公开、公平、公正、有序。214号文第二十三条明确规定了综合评分法。竞争性磋商一定程度上防止了低价恶性竞争，在“竞争报价”阶段，由磋商小组采用综合评分法对最后报价供应商的响应文件和最后报价进行综合评分，综合评分最高的为成交供应商，价格分值不再是竞争的主导因素。在磋商的过程中，更多考虑供应商的资质、信用、投融资能力、运营管理经验等综合能力，从而最大限度满足采购需求，供应商低成本、低绩效成交的可能性大大降低，可以更全面、准确考察供应商的综合实力、专有能力、经营水平等企业信誉，选择的供应商更适合项目，利于项目可持续实施，促成经济效益和社会效益的最佳组合。

有利于达成合作共赢。113号文第十七条规定：评审小组对响应文件进行两阶段评审。第一阶段：确定最终采购需求方案；第二阶段：综合评分。两阶段磋商的核心内容是“先确定采购需求，后采取竞争报价”，该机制把握了项目个性化特点和重要环节，磋商小组与供应商双方可以就项目采购中存在的分歧展开磋商，有利于实现政府方对项目采购的终极目标，充分体现公平、公正、合理原则，有利于双方合同的履行，更能体现《政府采购法》的立法精神。

缩短采购时间，提高采购效率。由于PPP项目投资大、技术复杂，涉及规划、设计、环评、水保、用地政策处理等问题，前期决策、论证和审批过程较长。214号文第十条规定“从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日”。相比《政府采购法》第三十五条规定的“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日”的时间要求缩短了一半。

有效缓解供应商不足的难题。214号文第六条、第七条规定，供应商的选择方式有三种：一是从省级（含省级）以上财政部门建立的供应商库中随机抽取；二是采购人和评审专家书面推荐；三是采用公告方式邀请。采用公告方式邀请供应商的，采购人、采购代理机构应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性磋商公告。这种广泛征集供应商的方式，为采购人自行选择供应商提供了法律依据。如采购人想从全国范围内征集供应商，可采用公告征集的方法，如果想邀请有实力的供应商，可采用推荐的方式征集供应商。214号文第二十一条还指出，“符合本办法第三条第四项情形的，提交最后报价的供应商可以为2家”，124号文同时指出，在采购过程中符合要求的供应商只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行，这样规定，能最大限度地解决特殊项目供应商不足的难题。

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