《政府与社会资本合作关系PPP指南》cp3p基础级(第一章2节)


来自:JessicaPen     发表于:2019-12-21 20:26:28     浏览:335次

1、主要的传统采购方式或政府公共部门提供资金的采购方式、以及它们与PPP模式的不同之处;

2、设计-建造-融资-运营-维护(DBFOM)项目的定义以及项目如何进行融资;

3、什么样的服务或现有基础设施管理合同是PPP模式合同;

4、其他私人参与的方式以及它们为什么不是PPP模式也不是一种采购模式;

5、PPP模式与其他基础设施采购方式有何不同。

二、本节重点

1、本指南重点介绍的基础设施类型


2、本指南使用的基础设施、公共资产和资产等这些词均指使用PPP合同开发和管理的公共资产。

3、私人参与基础设施PPI)不等同于PPP

4、不被视为PPP的基础设施采购方法

(1)传统采购方法(政府出资和管理建造或设计、建造合同)

公共工程和公共基础设施由政府出资,资金来源于政府预算;

公共部门可能为特定项目筹集债务、资金,在大多数司法管辖范围内,公共债务以“单一记账货币原则”管理(通常政府提供贷款资金,而不与特定项目联系);

建造(B)合同以合同方式对设计和建造进行分别单独发包来获得基础设施资产,有时也称为设计招标建造(DBB);

设计与建造(DB)合同中设计、建造基础设施资产以固定价格和施工环境的合同进行招标,有时也称为工程总承包(EPC)或交钥匙合同(Turnkey contract);

传统采购方法中采购部门根据预算支付工程款,工程完工后承担运营与维护责任。承包商只需在完工后短时阶段内自行负责缺陷维修和缺陷担保(银行担保);

日常维护工作通常由采购部门以另外的单独合同发包给社会资本,但长期维护管理或生命周期的管理以及相关风险仍由政府部门直接负责,因此政府会设立一家企业或公司维护基础设施。当基础设施需要更新或重大维护时,政府或设立的维护企业通常提供资金进行外包;

此外,承包商会降低成本,增加利润而降低设施质量或者要求支付额外费用(合同范围变更)。因此,政府部门需要严格进行质量保证监督以及高规格的技术要求的控制。对于基础设施,没有普遍适用的首选的、最佳实践的采购方式,但是每个项目都会寻求一个有效的采购方式。

(2)设计-建造-融资(DBF)合同

DBF合同与DB合同类似,建造完成基础设施后移交给政府,政府对基础设施承担长期责任和风险;

DBF合同中政府在项目建造期间不支付工程款,而是推迟到建造结束后支付,此时承包商成为实际的项目贷款方。DBF合同可看作是传统采购方式的变体,所不同的是推迟了付款实际,承包商不仅是建筑承包商,还是政府部门的贷款人。但这种贷款是间接的,因为最终资金由贷款机构提供(如银行依靠政府承诺提供资金,甚至银行在没有追索权的情况下低价买入这些基础设施未来的收款权利);

直到建造结束,进入调试后才进行付款,通常是对中标人所提供资金金额(包含建设成本和融资成本)以分期付款方式在未来几年内付清;

尽管社会资本提供资本开发基础设施,但融资并没有与项目服务的业绩风险进行实质性挂钩,承包商只承担建设风险。因此这也在本指南中不被视为PPP,此外许多国家会计准则制度中这种方式还是被认为是政府出资采购;

DBF合同通常是政府部门为避免短期资金需求的限制。由于债务专用于基础设施,因此投资人在项目投资前需要进行建设风险的详细调查,与BDB合同相比,潜在建设风险(包括工期延误风险)已经大部分转移给承包商,提升了建造效率;

DBF合同融资本息高于政府直接筹集公共债务的成本,因此政府部门应考虑DBF合同潜在好处是否会被增加的融资成本相抵消;

DB合同、B合同类似,付款没有与工程或未来运营服务业绩挂钩,因此承包商可能会降低质量或要求额外支付费用(变更)。

5、被视为PPP的基础设施采购方法


(1)设计-建造-运营-维护(DBOM)合同

DBOM合同仍然由政府部门提供资金,即建设工程按工程进度付款,运营和维护(O&M)与其业绩挂钩,并以另外形式进行支付,但是承包商仍有可能降低质量,节省成本来增加利润。如果承包商不对基础设施运营负责,则就变成DBM合同;

DBOM合同中意外发生的维护成本风险以有限方式(通常是违约金形式)转移给承包商,然而维护风险的主要部分取决于设计和建设阶段,因此维护风险仍在政府部门手中;

只有政府部门认为采用更加综合的管理方式获得的利益超过DBOM合同引起的损失时才会选择使用DBOM合同进行采购,这种损失指放弃了未来O&M合同单独竞争招标的可能性。采用这种方式采购通常是项目特性和财务状况比较好的情况下进行。

(2)设计-建造-融资-运营-维护(DBFOM)合同

DBFOM合同中,承包商用自有资金和其从银行筹集的资金进行开发基础设施,即承包商提供合同中的全部或大部分资金。承包商除了进行维护和运营外,还负责和承担基础设施生命周期的管理与风险,为了实施这些工作,承包商(社会资本)通常会成立一家特殊目的的公司(SPV);

当合同内容不包括运营时,合同则为DBFM合同;

DBFOM合同、DBFM合同或其他相同意思的表达术语,如建造-运营-移交(BOT)、建造-拥有-运营-移交(BOOT)、建造-移交-运营(BTO),是成为满足所有条件要求的私人融资PPP唯一类型合同(范围内容),然而DBFOM合同十分真正被视为私人融资PPP其主要取决于风险有效转移给承包商,并且业绩与报酬挂钩;

1)DBFOM合同基于使用者支付(使用者付费PPP或特许经营权)

政府行政机构与社会资本签订合同,基础设施和公共服务的采购支出基于所产生未来的、潜在的收益的资助,这种采购方式为使用者付费PPP,在大陆法的国家也被称为特许经营权;

来自使用者的资金收入可能足以支付O&M费用,剩余部分则可以进行偿还基础设施建设的资金,其收入来源完全或主要是从基础设施商业化后的使用权所获得;

社会资本从使用者付费回收投资成本(直接股本或筹集资金的债务)和风险,在签订的特许经营权合同期间,社会资本是基础设施的经济拥有者,这意味着社会资本承担运营风险,需要用自有资金对基础设施进行维护和更新,而无需向政府方提出索赔(除非合同中风险分配方案另有说明);

当预期收入超出支持融资项目所需的成本时,使用者付费PPP将设置一种方式使社会资本将超出部分资金转移到采购部门,转移可以是前期或后期等不同形式进行;

当预期收入不足以抵消所有还本付息和O&M成本时,但是该项目仍被认为是明智的、有价值的公共或纳税人解决方案时,对DBFOM合同进行变化,使政府填补其“可行性缺口”;

可行性缺口通常由政府财政资金提供,以补助金形式(共同融资)或通过与业绩挂钩形式由政府预算进行辅助补贴;

一些行业和项目类型的使用者付费产生的收入几乎永远无法满足基础设施项目的资金需求,采用共同融资和混合支付制度(使用者收费与服务付费相结合)是通用的做法;

●混合股份公司、合营企业、政府控股PPP

政府作为股东参与到PPP项目公司中时则为混合股份公司、合营企业,在合营企业、合资企业、混合股份企业中,政府作为公司股东出席(行使表决权、投票权)SPV董事会并积极参与公司管理。当政府方在项目公司中占有大部分股份并对项目形成控制权时,则称为政府控股PPP。相反政府只是在项目公司中占有少数股份而不对公司形成影响时,则不被视为合营企业。合资企业在使用者付费PPP中比较少见。

2)DBFOM合同基于政府支付(政府付费PPP或私人主动融资PFI

如果没有使用者收入或者与投入资金相比较,潜在收益微不足道以及基础设施是免费提供给使用者使用,则承包商收入来自政府;

一些项目的使用者可能是政府或公共部门雇员、服务人员;

政府付费PPP支付给社会资本的资金可能包括使用者收入或其他商业收入。当这些商业性收入不占优势或可忽略不计时,PPP合同仍被视为是政府付费PPP

6、政府-国有企业合作伙伴关系和政府控股PPP(由政府采购部门控制)

当政府成立一家企业去做专项开发、融资、管理基础设施,如同DBFOM合同由现成立的政府独资企业或国有企业(SOE)实施时,这种合同结构称为政府-国有企业合作伙伴关系;

本指南不认为政府-国有企业合作伙伴关系为PPP,因为国有企业(SOE)是通过政府授权和得到特别的经济权利,这样政府和国有企业权责界定就不明确;

本指南认为只有当社会资本在项目合同中作为重要股权投资者(相当部分股权),政府控股PPP也可被视为真正私人融资PPP,即社会资本承担项目风险,参与项目公司、基础设施业务的管理以及债务融资与业绩的风险。

7、运营服务管理或现有基础设施合同


(1)“存在风险”的长期管理或服务合同

合同范围仅仅是维护或运营基础设施或服务且转移了大部分风险,以业绩为主导,具备相对较长的期限,则合同可被视为服务PPP

一般情况,5年以下的合同为短期合同,10年以上的合同为长期合同;

其中一些项目包括实质性的初期投入,由于初期投入/融资资金相对较小,故还是认为是“运营管理”或“服务合同”,而不是DBFOM合同;

当承包商收入基于成本加利润计算时,则不被视为PPP,因为它反映的是实际发生的费用而不是预先商定的合同价。

(2)短期服务和传统的O&M合同

任何不包括服务PPP所提到的特征的合同都不被视为服务PPP

传统的O&M合同通常以成本加利润方式为基础,侧重于付款方式(投入)而不是产生的结果,且具有相对灵活性的特征。

8、其他私人参与公共基础设施建设和运营服务

(1)私有化公司以及在自由化和受监管的市场中运营公司——受监管的投资者拥有公共基础设施

真正意义上的私有化指将以前公共拥有的基础设施永久的转让给私营企业,私营企业有责任向最终使用者提供服务。而PPP涉及到一个持续存在的公共部门作为私营企业的合作伙伴。

(2)监管条件下投资和运营公共基础设施,公共领域特性经营权和公共的授权

除了在市场监管中对现有基础设施私有化外,可能会有具体的基础设施的发展项目,私人发起人会被授权开发基础设施以及按规定的条件运营基础设施,有时还包括政府补贴和监管的定价;

这种情况与大陆法中特性经营权类似,区别是政府只提供土地,但没有基础设施合同,政府只是作为被动的监管者,因此也不被视为PPP

(3)公共运营部分剥离

公共运营中私人参与最常见的情况是持有这些国有企业、运营商股份,然而政府、运营商与私人投资者之间没有合同,这种情况被视为“部分私有化”,私人投资者对服务和运营没有任何控制权,因此也不被视为PPP

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