PPP能否弥补城镇化投融资短板


来自:PPP门户     发表于:2019-12-21 17:29:24     浏览:209次
PPP(政府和社会资本合作的模式)回暖了。财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲最直观的感受是,今年关于PPP的各种研讨会多了起来,甚至“有点儿扎堆”。数据显示,截至今年三季度,全国PPP项目库入库金额达到14.1万亿元,合同签约金额9.2万亿元,开工建设项目投资额为5.3万亿元。今年前三季度净增落地项目1348个,同比上升20%;净增开工项目1322个,同比上升130%。“可能大家都意识到调整之后,现在的PPP环境有一种比较良好的(发展)趋势。”夏颖哲近日在第二届开发性PPP论坛上说。
开发性PPP的探索“PPP的发展要扎根中国的现实土壤”,这是这两年财政部原部长、中国财政学会会长楼继伟频繁提及的一句话。作为中国PPP模式的主要推动者之一,楼继伟经历了其发展的各个阶段,也深谙PPP在中国的优势和问题。在他看来,此前的PPP模式重建设轻运营、绩效考核不完善、政府支出责任固化等问题明显,直接导致了2017年PPP项目退库力度加大,行业风险集中释放。但PPP的未来前景是值得肯定的。“当前,全球经济波动加剧,国内经济下行压力增大,特别是地方隐性债务风险、财政风险日益突出。稳步推动PPP行业发展是我国有效应对各种风险挑战的必然选择。”不久前,他在“全球PPP50人”论坛第二届年会上说,“要按照‘尽力而为、量力而行’的原则和绩效财政导向,为PPP模式提供更加广阔的发展空间和运用场景,进一步加大高质量公共服务的供给力度。具体来讲,应扎根中国的现实土壤,以更加广阔的视野,更加务实的举措,努力推进PPP事业行稳致远。”这些年,各地对PPP进行了一系列探索与创新,开发性PPP就是其中一项重要成果。“开发性PPP是国际通行PPP模式与中国特色制度背景和实践土壤相结合后的创新产物,是传统PPP模式的升级版,也是我国区域开发组织模式的一次重大创新,对推动新型城镇化建设和国家治理能力现代化具有重要意义。”中国财政科学研究院院长刘尚希在第二届开发性PPP论坛上说。刘尚希是开发性PPP概念的提出者。这些年,他和团队跑了不少地方,看了不少PPP模式,他觉得,在中国最有前景的就是这种基于片区整体开发运营的PPP模式。与基于单个项目的传统PPP模式不同,开发性PPP是基于片区整体开发运营的新型政府和社会资本合作模式,以提升区域价值、自我造血、促进城镇发展为目标。社会资本承担空间开发的主要管理责任和主要风险,投资回报来自于区域价值提升转化而来的新增收入。近年来,地方政府越来越多引入开发性PPP项目,包括产业新城、特色小镇、全域旅游等类型。“光注重单个项目,很多事情是没办法解决的,(在这种情况下)政府和社会资本合作就像在螺蛳壳里做道场,很难搞出新名堂。”刘尚希表示,传统的PPP模式重建设,“工程完了我就走人了”,长期运营不确定性大,政策一调整就有很多变化,“不可预期,所以很多社会资本就对PPP项目热情不大了”。具体实践中,部分地方政府为了稳预期对PPP的模式进行了相关创新和调整,用长周期的片区开发运营来代替单个项目的开发,效果显著。国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为,政府将区域项目内收入的一部分,作为支出项目公司费用的资金来源,不会形成债务风险。开发性PPP项目将社会资本与政府利益深度捆绑,双方均以总体效益提升为目的合作,有助于实现政府和市场的互利共赢。据不完全统计,在财政部PPP综合信息平台的项目管理库中,已落地的开发性PPP及类似项目近400个,在各类PPP项目中总量排名第4;投资额超过1.4万亿元元,占落地PPP项目总投资规模15%,项目主要集中在产业新城、产业园区和城镇综合开发等领域。
不能天天想着追马,要先把草种好开发性PPP的创新发展和我国新型城镇化的进程相关。目前,欧美发达国家已经基本上完成了城市化,城市化率达到了80%-90%之间。而我国的常住人口城镇化率为59.58%,若按户籍人口计算,城镇化率仅为43%,还具有巨大的成长空间,但靠政府投入远远难以满足城镇化发展的需要。中国财政学会PPP专委会副主任委员、华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰对此深有感触。“华夏幸福第一个产业新城项目就在河北固安,当时有一个招商案例给了我们非常深刻的启示。”几年前,某德国著名汽车品牌要在北京周边选址建厂,投资金额几十亿欧元,固安为了争取项目承诺给了对方很多的优惠政策。经过层层筛选后,考察对象只剩下北京的亦庄和河北固安两地。最终这个企业选了北京。“为什么这么优厚的政策还招不来这个企业?”几番询问才知道,问题出在城市功能配套设施上。“当时固安很穷,财政收入不足一亿元,也没有像样的饭店,而亦庄已经非常好了。对方说如果选择固安,他们的很多人才都会流失,人才流失了,企业投资也就失败了。”张书峰说,全国有2800多个县,很多城市都和固安一样存在配套设施不足的问题,这样去吸引高端产业、高端技术和高端人才就缺乏竞争力。加大投入进行基础设施建设,地方财力有限,也缺乏专业人才去实现城市的整体规划。“一个县要的不是一个项目,单个项目解不了渴,对它的发展基本上起不到太大的作用,真正能起到作用的是整体更新。”开发性PPP就是为此设计的一揽子解决方案,包括规划设计咨询、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展和城市管理运营等六大服务,“这六大服务正好弥补了这些县域城市缺资金、缺人才、缺产业、缺机制四块短板。”张书峰表示,招商引资要处理好“种草”和“追马”的关系,政府不能天天想着追马,你在家要先把草种好,草种好了,马自然就来了。“从总体看,我国的基础设施建设仍是经济发展的瓶颈和短板,仍需大力发展,传统的基础设施建设模式有缺陷和不足,开发性PPP正是适应这个环境产生。”中国PPP基金原董事长周成跃表示,开发性PPP不仅仅是一种融资模式,更应看作是治理机制的创新,在城镇化的投融资方面,其补足了传统PPP模式的很多短板。对于PPP未来的发展,周成跃认为,目前PPP亟待解决的主要是制度层面和规则上的可操作性问题,这些问题在开发性PPP当中也都不同程度地存在,其中一些共性问题对开发性PPP模式的影响更大,比如土地开发运用的权责问题。“开发性PPP在国际上案例很少,在国内开展的时间也不长,几乎找不到完成全周期项目的案例,特别是前几年土地升值较快,可能存在一好遮其余的情况。”周成跃说,要让其更有活力,更健康地成长,需要各方用心呵护、用力培育。孟春建议,进一步完善政策,探索开发性PPP与专项债的结合模式。“PPP模式专业性较强,具有项目管理优势,而专项债利率较低,具有资金成本优势。如果把这两者的优势结合起来,就能发挥协同加力效应。一方面加速项目融资,提高社会资本参与PPP项目建设的积极性。另一方面,可以通过充分竞争、风险分担和全生命周期管理等优势提高财政资金使用效率,把钱用在刀刃上。”

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