一、PPP定义及内涵


来自:建筑行业信息前沿     发表于:2019-12-22 17:23:30     浏览:283次

  本课程《PPP基础理论及全流程操作指南》根据最新法律法规、市场上主流PPP模式实操经验,并结合笔者多年一线的工作经验PPP模式的基础理论进行了介绍核心原理进行解析。并对PPP模式的每阶段操作流程进行了详解。深入浅出,以期让学员能在最短的时间内学懂、弄通。

  本套课程分为PPP定义及内涵、PPP项目参与主体、PPP操作全流程详解、PPP采购流程、PPP项目合同、PPP项目融资、PPP项目建设管理、PPP项目投资与回收共计8章。

一、PPP定义与内涵

PPPpublic-private-partnership的缩写,英文直译为“公私合营”,在我国政策文件中,意为政府与社会资本合作模式。关于PPP的定义,业内一直有狭义广义两种定义。

狭义与广义PPP

狭义PPPDBFODesign-Build-Finance-Operate) ,即设计-建造-融资-运营模式为典型代表。强调使用者付费,根据《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发办[2014]43号)的规定,“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益”。

广义PPP属于综合性概念,只要是为提供公共产品或者服务而开展的政府方与社会资本合作形式(设计、投融资、建设、运营、维护、移交等等项目全寿命周期中不同环节的合作)均属于广义PPP范畴,如BOTBOOTBOOTOTMCO&MDBFOBTDB等。广义PPP可以是政府付费,也可以是使用者付费。

根据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)规定,“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系”

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定,政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督,以保证公共利益最大化。


权威定义

根据发改委和财政部已经发布的PPP类规范性文件分析,两部委间对PPP管控角度有很大不同。发改委强调政府与社会资本的合作方式,重点在于项目推介。而财政部强调政府与社会资本的责权分工、项目收费机制,重在化解地方政府债务。发改委将使用者付费项目成为特许经营项目,将政府付费项目成为政府购买服务项目,而财政部将政府付费型项目、使用者付费型项目统称为PPP项目。

为了调和不同部委之间关于PPP概念的争议,由财政部、发改委及中国人民银行联合出具了推广PPP的指导意见,并由国务院办公厅转发,算是对PPP的权威定义。

根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)规定,PPP即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本、双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。”根据国办发[2015]42号的意见,对于PPP的合作方式、责权利分工、收费及考核等做了原则性规定。但对于PPP与特许经营的关系、PPP与政府购买服务的关系等争议点,仍未界定清楚

PPP的实操过程中,建议不要纠结于狭义还是广义,更不要纠结于不同部委之间的不同意见。笔者坚信,在后续PPP的立法中相关争议都会得到解决。

PPP的内涵

1合作伙伴关系

政府方与社会资本方式以平等为原则签订合同确定彼此的合作关系。在该种平等的合作关系下,政府方实现高效向社会公众提供公共产品和服务,而社会资本实现对自身利益的追求。这是PPP项目最核心的内涵,强调政府方与社会资本方处于平等地位,双方平等自愿合作,而不是管理与被管理的关系。

2利益共享

利益共享并非政府方与社会资本方共享利益,而是需要建立一种社会资本利益调整机制。在经营性PPP项目中,社会资本直接向民众提供服务并获取费用,在非经营性PPP项目中,则由政府代表民众向社会资本付费。但任何PPP项目都具有一定的公益性,不得以利润最大化为目的,因此利益共享机制,要求同时考虑公众与社会资本双方的利益,强调建立有效的激励和约束机制,在控制社会资本超额利润的同时,保障社会资本取得稳定收益。

3风险共担

 PPP项目中,实现风险共担并不是“平摊”或者全部由一方承担,风险分担的基本原则是由更能控制风险的一方承担。这也是PPP模式区别于传统政府投资模式的显著特征。

4全生命周期

PPP模式是从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行到项目移交的一个全生命周期,各方参与时间可能长达20年甚至30年,这也决定了PPP不仅仅是一种融资方式,更是一种管理方式。合作期间社会资本方(或由实施机构、政府出资方及社会资本方共同成立的项目公司)需要统筹设计、投融资、建设、运营、维护、移交等内容,以期实现项目效益的最大化。

PPP在中国的发展简述

1探索阶段

20世纪80年代中期,随着改革开放的深入,我国允许大量外资投资国内,以BOT为代表的公私合作模式被引入中国,但当时并无PPP的定义,更无国家层面的政策支持。但伴随着深圳沙角B电厂等BOT项目的成功,引起了理论界对PPP尤其是BOT模式的内涵、外延及具体合作机制等方面的探索。

2试点应用阶段

1995年至2002年期间,中国政府积极鼓励和引导外商投资到公路和电厂的项目建设和运营中。中央政府批复了“广西来宾B电厂项目”,为后来的BOT基础设施项目做了示范。同时在1995年,我国也正式有了BOT方式吸引外资的政策支持。

3正式应用

2002年至2012年,中国政府鼓励国家投融资体制创新,并相继颁布系列政策。PPP模式正式亮相,但由于中央政府4万亿的经济政策刺激,地方政府融资平台雨后春笋般涌现,资金充足,PPP模式的发展也相对停滞。这一阶段出现了如国家体育场PPP项目、北京地铁四号线PPP项目等经典案例。

4快速发展

2013年至2017年下半年,是PPP项目快速发展的四年。十八届三中全会提出允许社会资本参与城市基础设施投资和运营,让市场在资源配置过程中发挥决定性作用。2013年财政部部长在财政工作会议上做了PPP的专题报告,对PPP化解地方政府债务危机、促进基础设施和公用事业稳定发展、国家治理现代化等方面的作用给予了高度期待。自2014年下半年开始,国务院、财政部、发改委及各地政府密集出台了一系列关于PPP的规范文件。随之,PPP项目遍地开花。

2014-2017年,PPP成交数量和金额呈快速增长的趋势,并在2017年底达到顶峰。根据《中国PPP发展报告(2018-2019)》统计数据,2017年当年成交项目数量3464个,比截止到2016年底的全部成交项目数量高了25个百分点,2017年当年项目成交金额高达51320亿元,比截止到2016年底的全部成交金额还高了10个百分点。

5规范治理阶段

在PPP的快速发展中,“明股实债”、“固定回报”、“保底回购”等问题不断显现。随着2017年第四季度开始的防风险、化债务以及11月份的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金2017【92】)号》(以下简称“92号文”)的发布,PPP模式规范管理的大幕拉开。

    2018年,“54号文”、“资管新规”以及PPP绩效管理政策相继出台,同时有关地方债、专项债、债转股、资产管理产品等融资工具的文件也层出不穷。大量项目被调整出库,在“资管新规”、“委贷新规”等文件的指引下,不合规投融资模式被禁止,PPP进入深度调整期。

在从严监管的背景下,2018年PPP项目的开展与实施趋向谨慎,PPP的成交数量和成交金额均大幅度下降到了2016年的水平。

随着项目库规范清库的收尾,20189月至2019年上半年,中央在权衡消费、进出口和大型项目投资的资源配置方案后,决定将基础设施和公共服务项目投资作为促进经济发展的重点,在政策层面促进了新一轮的PPP大回暖。2018920日,中央明确将PPP纳入预算绩效管理的范围。1030日,中央要促基建、补短板。118日,财政部发文加强中国政企合作投资基金管理,对民营企业参与的PPP项目给予倾斜。同日,国务院发文推动落实优化营商环境政策,对符合规定的PPP项目加大推进力度。1113日,文化和旅游部、财政部在文化领域推广PPP模式。1116日,国家税务总局发文提出要促进民营企业发展。

这表明,在规范管理常态化的同时,PPP回暖趋势明显。大冷回暖后的PPP必将顺应时代大势,在规范健全的政策环境中蓬勃发展。

PPP的推广背景及重大意义

当下在我国推广应用PPP模式,是适应“推动城镇化健康发展”、“发挥市场起决定性作用”、“加快转变政府职能”、“建立现代财政制度”要求的一次变革,具有缓解“融资平台债务高”、“公共供给效率低”、“私营资本进入难”等问题的作用,同时也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列改革政策的良好载体。

1促进经济转型、支持新城镇化战略的客观需要

推广运用PPP模式是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然需求。

中央在城镇化工作会议中提出“推进城镇化,要注意处理好市场和政府的关系,既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用,又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能”及《国家新型城镇化规划》提出的“理顺市政公用产品和服务价格,形成机制,放宽准入,完善监管,制定非公有制企业进入特许经营领域的办法,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”

城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求,而地方政府依赖的土地财政却难以为继,信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。

城镇化是本届政府在经济领域要打好的第一仗,据财政部测算,预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资需求约42万亿。且从中短期来看,在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下,基建投资是稳增长重要抓手,需要投入大量资金。之前地方政府财政收入的很大一部分来源于卖地,但人口红利将尽,地产大周期面临拐点,土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路,而通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设,缓解地方政府财政支出压力。

2建立现代财政制度

建立跨年度预算平衡、实现中长期财政规划管理以及编制完整体现政府资产负债情况的综合财务报告内容,是建立现代财政制度、财税体制改革的基本要求。PPP模式的本质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

3规范地方政府的举债方式、缓解地方政府的债务压力

PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力,降低系统性风险,且与预算改革和地方债改革相得益彰,将隐性债务转变为显性债务,各级政府能做到“心中有数”。融资平台模式下,平台对融资成本不敏感,形成资金黑洞推高无风险利率,PPP模式剥离了政府信用,将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用,有利于降低融资成本、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理,符合预算改革提倡的公开透明化要求,中央政府能对地方政府债务做到心中有数。

4加快转变政府职能

社会资本方承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护的职责,政府作为监督者和合作者,减少微观直接参与,避免滋生腐败,同时又能加强政府宏观管控职责,将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理有机结合。

PPP模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本方按照合同开展工作,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。

(未完待续)

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