【PPP专题】透过现象看实质:PPP回暖了没?


来自:PPP观察     发表于:2019-11-26 22:21:41     浏览:255次
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2019年地方政府债务监管政策频出,内容广泛涉及到政府投资、土地一级开发、PPP中政府性基金安排和专项债等,关于PPP发展的讨论成为业内的争论热点。本文拟通过近年来的PPP运行状况,揭示其趋势。

截至2018年末,PPP储备清单情项目与管理库项目合计投资额为17.8万亿元[注],比2017年末净增资额0.06万亿元。参见下图《PPP项目2002-2018进单入库和落地情况图》(图1)



截至2018年末,管理库项目累计8,654个、投资额13.2万亿元,比2017年末净增投资额2.4万亿元。截至2019年10末,管理库项目累计9,248个、投资额14.1万亿元,如果按照月平均净增额推算全年投资额,预计2019年全年将达到14.3万亿元,预计比2018年净增投资额1.1万亿元。参见下图《2016年以来PPP项目投资额图表》(图2)

 

由图表数据可知,近年来狭义PPP[注]投资额增速明显下降,并未出现回暖现象。

注1:以上两图和数据来源为财政部《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》、《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》、明树数据等。其中,为了数据可比性,数据包含管理库项目和储备清单项目;由于缺少数据来源,2018年当期金额为与2017年累计额相减所得之差。2018年当期金额较小,主要是由于上半年集中清理整顿,3、4月项目个数净减少。

2014-2015年的落地金额,采用的是明树数据的“成交定义”规模数据。

注2:我们将42号文[1]给出的PPP定义,看做是PPP的广义定义;将部委文件所规范的PPP定义,称为PPP的狭义定义。


二、PPP项目净落地率上升仅2%(一) 净落地率上升仅2%
2018年,管理库落地项目同比净增1,962个、投资额2.6万亿元;截至年末,管理库累计落地项目数4,691个、投资额7.2万亿元。2016—2018年落地率(即已落地项目数与管理库项目数的比值)分别为31.6%,38.2%,54.2%,2018年同比上升16.0个百分点。由于当使用累计存量作为唯一指标,则会随着分子和分母的同步增大,而使分数比值越来越趋近于1,指标意义敏感性下降,因此我们使用当期落地项目金额/期初库内未落地项目金额,得出的净落地率比值,2017年是28%,2018年是30%,考虑到2018年清库的情况,可见净落地率上升趋于平缓(参见上图1)。(二) 基建投融资仍未能回暖

2018年,净增开工项目1,078个,累计已开工项目2,237个,投资额3.2万亿元。由于缺少PPP项目固定资产投资额数据来源,考虑到进入建设期、分期建设、融资可得性等多方面因素,业内对实际固投额和到位融资额的估算方式差别很大。因此,得出的估算数据也相去甚远,但总体意见是,与上年末地方政府债务余额约18万亿(数据来源见尾注[2])和政府购买服务规模(参考开行棚改贷款3.9万亿,数据来源见尾注[3])相比,差距仍然较大。


(三) 回报机制分布呈现分化

2019年可行性缺口补助类项目呈现出了量比齐升态势,投资额规模及所占比重达到其他两类之和的二倍;其他两类则呈现比重下降趋势,尤其是使用者付费类项目,呈现量比齐降态势。

究其原因,业界一般认为主要来自三个方面:

一是投资者未能进一步扩大PPP项目的投资与经营性收益的关联机制,难以覆盖项目投资成本,导致使用者付费类项目规模和占比下降;

二是使用者付费类项目本身并无财政支出责任,出于多方面因素,存在脱离于项目管理库和监管的客观可能性;

三是在10号文[4]等一系列严控地方政府债务和支出责任的政策导向下,完全政府付费项目受到了一定程度的限制。

2017年末与2019年10月末PPP项目投资额比较表(按回报机制)

单位:万亿元

回报机制分类

2017年末

2019年10月末

使用者付费项目

1.6

14.7%

1.3

9.2%

可行性缺口补助

5.9

54.7%

9.4

66.7%

政府付费项目

3.3

30.6%

3.4

24.1%

项目总投资额

10.8

100%

14.1

100%

以上数据来源为财政部PPP项目管理库、《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》、明树数据等。

三、广义PPP得以蓬勃发展

2015年42号文[1]确定PPP功能为提质增效、投资控债之后,业界寄予PPP期望功能的争论,主要集中在PPP项目对于地方财政的开源抑或节流,还是二者兼有的观点上。片区开发相关类和交通旅游、农林水利、医教文体、养老保障等行业项目中使用者付费部分(虽然比例很小),是主要被寄予开源增收希望的PPP项目类型,而其他领域则较多是被寄予节流节支希望的PPP项目类型。

10号文的颁布,对争论是一个回应,即,将PPP的功能主要定位在节流节支基础上的提质增效、投资控债功能上,随着10号文对基金预算使用的收紧,间接设定了PPP模式可撬动的新增投资规模,狭义PPP模式难以成为地方政府拉动投资的主要路径,而只能是有效补充。

伴随着多层面PPP定义的,是使用者付费、TOT、ABO、片区特许开发等沿着广义PPP定义而广泛开展的多种政府筹资方式,据我们接触的不完全信息,片区特许开发项目签约落地金额已近万亿元。广义PPP项目的蓬勃发展,与狭义PPP项目一同带来了政府筹资领域的春天,合规地推动实现了投资增长、防控债务以及提质增效。

注:

[1]42号文:国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发[2015]42号)

[2] 《财政部发布中国2018年地方政府债券发行和债务余额情况》

https://mp.weixin.qq.com/s/YmqfgmEvPQYhSoyiyBkJnQ

[3] http://finance.sina.com.cn/money/bond/market/2018-07-18/doc-ihfnsvza1833380.shtml

[4] 10号文:关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金[2019]10号)



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