PPP:政府和企业如何谈成一场好姻缘?

   蓝虹，经济学博士，中国人民大学生态金融研究中心副主任，中国人民大学环境学院环境经济与管理系环境经济学教授，博士生导师。2006年~2007年任联合国环境规划署可持续金融行动组高级技术顾问，2007年~2008年任世界银行华盛顿总部绿色金融及赤道原则推介项目技术顾问，2009年至今为纽约大学客座研究员。
　　一个环保PPP项目，往往长达二三十年，如同一场婚姻。我们想知道，在婚姻最初，政府怎么才能选择到合适的企业作为伴侣？走进婚姻后，双方又该如何协调彼此的关系？在不能吸引企业投资PPP项目的时候，地方又将采取何种方式招贤纳婿？在我国PPP刚刚起步时，应该怎样学习国外成熟经验，成就更多PPP的好姻缘？
　　对话人：中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹
　　采访人：记者李莹
　　如何选择合适的企业？■合适的企业是谈出来的，政府和企业可以多谈几次恋爱。
　　中国环境报：PPP项目往往长达二三十年，如同政府与企业的一场婚姻。但有一些PPP模式的污水处理厂，为了节约电费关停污水处理设施。这是不是由于政府“择偶不慎”造成的？
　　蓝虹：确实存在这种现象。一方面，企业的自觉性不高；另一方面，也体现出在环保PPP项目招投标方面存在的问题。现行所有PPP项目都必须以招投标的方式选择投资企业。于是，每家企业都在揣测政府的底线，压低价格。所以，中标的企业往往用的不是很好的工艺流程。有的地方，为了图方便，将包括电费、治污的药剂等所有费用打包给企业，又对企业缺乏监督，就会增加企业的违法冲动。
　　中国环境报：既然招投标的方式存在弊端，您认为怎样做更科学？
　　蓝虹：就如同人结婚后，必然会遇到各种各样的问题，PPP项目在日后的运营和维护过程中，也会遇到各种各样的问题，绝不是当初一纸合同就能全部解决的。这需要政府和企业进行多次谈判。选择一家好的企业至关重要，就像姑娘找对象，恋爱得慢慢谈才能深入了解。可以和多个企业谈，相互比较，最终选择最合适的企业。
　　中国环境报：这种方式会不会被视为暗箱操作？
　　蓝虹：所谓谈，是指公开的谈判。只有通过多次谈判，双方对彼此情况才能充分了解，最合适的企业并不是投标书上写得合适，而是通过综合考查得出的判断。PPP模式是政府与企业平等合作的一种模式。政府不能以高高在上的姿态面对企业。平等的模式可以使政府不需要为企业让渡过多利润，而是用其他的东西吸引民营资本，如平等、合作、协商等，通过这种有效设计方式能够更好地达到减少资金支出、提高资金使用效率的目的。
　　PPP模式下政府如何处理与企业的关系？■政府与企业要利益共享、风险共担。
　　中国环境报：有的地方认为，PPP项目是赋予企业特许经营的权利，至于企业是否盈利，是企业自己的事。有些PPP模式建设的污水处理厂负责人表示，污水处理标准提高后，污水处理成本大大提高。但在污水处理费实行政府定价的情况下，污水处理费并未相应提高，导致企业入不敷出、运营维艰。如何看待这个问题？
　　蓝虹：确实存在这种问题。随着我国对环境问题越来越重视，环境标准日趋严格。政策在PPP项目合同签订后发生变化也是正常现象。毕竟政策不是为了PPP项目制定的。“水十条”出台后，所有企业都要执行更为严格的污水排放标准，不能因为有PPP项目存在就放弃提高标准。
　　事实上，很多企业在与政府签订合同时，都应该有这样的条款，就是如遇到不可抗力，政府和企业如何风险共担。提高出水标准作为政策性风险，原则上应主要由政府承担。但现在遇到的问题是，作为公共项目，政府并不愿意承担这样的政策性风险。毕竟，要增加污水处理厂收入，就要提高污水处理费。由于污水处理费是自来水厂代收，提高污水处理费必然要提高水价，而提高水价举行听证会可能会引起公众不满。政府没有从这样的公共项目中获利，提高水价的积极性并不高，因此，宁愿让民营资本受委屈。这实际上就违背了PPP项目利益共享、风险共担的初衷。
　　要解决由于政策变动影响企业盈利的问题，就需要政府和企业之间建立和完善协调机制，加强风险分担机制。
　　中国环境报：您刚刚提到利益共享、风险共担是PPP项目这场政府与企业婚姻关系的核心。除了政策性风险，双方还可能要承担哪些其他风险？责任如何分配？
　　蓝虹：是的。在项目筹备过程中，双方就应规定好各自需要承担的责任和获得的利益。一般情况下，政府需要承担土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力等。项目公司应承担项目融资风险，设计、建设、运营维护风险，项目审批风险等。双方共同承担不可抗力的风险。
　　中国环境报：如何建立政府与企业风险共担机制，让政府真正承担起相应的责任？
　　蓝虹：国外比较成熟的模式是政府进入SPV机构。SPV机构即特殊目的公司，当政府和民间资本共同组成SPV机构后，政府往往通过出资成为基金董事会的重要成员，与私人部门共同经营，深度合作。当二者有矛盾时，作为重要的出资人之一，政府不可能再成为旁观者。因为，政府和企业都在同一条船上，船如果沉没，政府也同样会有损失。因此，当遇到问题时，政府会主动帮助企业协调解决。
　　中国环境报：有人认为，之所以要推广PPP模式，并不是仅仅是为了解决政府债务问题。更重要的意义在于，实现政府与企业相分离，提高资源配置效率，转变政府职能。如果政府成为出资人之一，政府既是运动员也是裁判员，会不会影响政府的公信力？
　　蓝虹：这是不会的，毕竟政府代表的是公众的利益。比获得经济利益更为重要的是政府的政绩，尤其是官员的政绩。因此，政府不会因为经济利益而刻意提高污水处理费、垃圾焚烧费等。政府参与SPV的一个重要的作用是，政府能够参与公司的决策，在公司做出重大决策前提出意见，对私人资本只顾经济利益的冲动来说，这是很好的内部牵制机制。另一方面，也是对企业的监督。
　　政府是提供公共服务的部门，但提供公共服务并不意味着只能由政府来生产、供给公共服务。能由市场来做的就不应由政府来做，只有通过市场提高资源配置的效率，整体利润才能得以体现。PPP模式是在小政府、大市场的大背景下形成的。PPP模式并不是永恒不变的，它是一个从政府供给公共服务向市场供给公共服务转变的过渡。
乡镇污水处理厂等小型项目如何利用社会资本？■可以建立PPP模式区域环保基金。
　　中国环境报：目前，一些乡镇也存在困惑，急需修建污水处理厂又没有足够的资金，希望利用PPP模式解决资金问题，却没有企业愿意投资，为何乡镇污水处理厂难以采用PPP模式“招贤纳婿”？
　　蓝虹：由于PPP项目是政府与社会资本合作的形式，涉及多方主体，因此，只适合投资量较大的项目。一般认为，只有投资额在8000万以上的项目才适合使用PPP模式。否则，会影响项目的运行效率，得不偿失。乡镇污水处理厂没有形成规模效应来降低成本，难以获利，这也是没有企业愿意投资的根本原因。
　　中国环境报：如何破解这一难题？
　　蓝虹：可以建立PPP模式区域环保基金。与一般PPP项目不同，PPP模式区域环保基金对应的不是单一项目，而是一个项目包，项目包内分为高、中、低利润项目群，包含的项目来自多个产业，这些产业链可以互相衔接互相呼应，将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起，从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险，提高项目包整体收益。项目包专门组建的项目公司不能只挑拣高利润项目，必须接受环境目标，以及为达到环境目标所必须实施的所有项目，含中低利润项目和无利润项目。
　　这种PPP模式实际上是把整个区域或者流域的环境保护作为一个大项目，里面分布的各种产业链作为子项目。各个产业链互相呼应，使原来并不赢利的环保项目，通过财政的加入以及复合产业链的设计，使整个项目包的总收益达到可以吸引社会资本的水平。
　　中国环境报：国外有没有成功经验可供借鉴？
　　蓝虹：美国很早就开始尝试将PPP模式运用于区域开发，例如美国福特岛区域开发的PPP模式。福特岛是位于美国夏威夷州珍珠港的一处历史名胜，同时也是美国的海军基地和造船基地。美国海军决定采用PPP模式对岛屿上未充分利用的历史遗迹等资源进行再开发，为军队和当地居民营造一个良好的生活和工作环境，促进房地产业的迅速发展，增加当地工人的收入。
　　政府和社会资本方签订的PPP协议规定，美国海军以价值约8400万美元的土地换取福特岛有限公司的基础设施建设服务，除此之外，政府不再提供额外资助。PPP协议主要由一项长期的开发计划构成，列出了开发福特岛的详细计划和预期成果，要求福特岛有限公司为福特岛新建公共设施、修缮现有建筑及道路、电力、通信、污水系统等基础设施。福特岛有限公司还将在岛上新建231栋住宅，这些住宅向军队和普通家庭开放，计划项目后期阶段额外再为军方新建约430栋军用住宅。此外，福特岛有限公司需要为隶属于国家海洋和大气管理局(NOAA)的国家环境、卫星、海洋、航空、海啸等服务与研究机构提供办公场所。
　　政府方采用这种融资模式，不仅缓解了融资压力，化解了融资风险，避免了随着项目开展而产生政府债务的情况，还最大限度地开发利用了福特岛上的闲置资源，有效弥补了资金缺口，减轻了财政负担，可谓一举多得。

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