原题：PPP发展面临综合性趋势 社会资本应更积极主动参与
来源：中国经济导报；作者：杨宁。
近年来，PPP模式在我国取得快速发展，不过在许多专家学眼中，其还处于起步的阶段。笔者对此观点并不否认，但同时却还认为，我国的PPP发展可能正在迎来新阶段。综合性趋势或成新选择。
在笔者看来，分析当前我国PPP发展现状，首先应明确这样的概念——根据财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，社会资本取得回报的资金来源主要有3类：一是由使用者来付费，政府不承担运营补贴支出责任；二是可行性缺口补助，使用者支付一部分费用，但不足以覆盖全成本，这时政府承担部分运营补贴支出责任；三是由政府付费，政府承担全部运营补贴支出责任。
而财政部PPP综合信息平台项目库季报的数据显示，截至2016年6月30日，全国PPP入库项目9285个，总投资达到10.62万亿元，其中使用者付费项目个数占比46%，投资金额的占比大概是40%。
另外一个概念，是根据财政部发布实施的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。
此外，还应看到，各地推进PPP热情高涨的背后，是大量投资建设需求的现实存在。尤其是像新型城镇化、产业升级、公共服务需求提高等，都将在未来催生巨大的投资需求。
综上所述，笔者认为，随着我国基础设施和公共事业项目建设需求的进一步释放，政府在PPP项目中需要安排的支出责任，距离10%红线的空间必将越来越小，使得地方政府将面临越来越大的压力。在这种新的形势下，或许综合性将成为政府在现行制度环境下PPP模式实践的一种选择。
所谓综合性的趋势，其实质上是指具有协同或互补效应的综合性的PPP项目。主要机制是通过项目组合、设计寻求项目间风险、收益和其他目标的平衡点。最终目的是在支出红线下更高效地提供公共产品和服务，实现项目落地。
综合性的PPP模式的主要优势体现在：首先，充分利用10%红线内的财政资金，来撬动更多的社会资本投资；其次，通过PPP模式的结构设计，重新分配项目风险及收益；同时，针对项目风险和收益进行量化、明确，从而使社会资本拥有一定的项目预期，以此增加他们对项目的信心；此外，提供公共产品和服务供给的综合解决方案，一次性解决一组公共产品，通过实现顶层设计，来推动社会发展，通过项目更高层次的组合与安排，全面提升地区就业、产业、社会服务事业等方面的建设，实现社会治理能力的快速提升。社会资本也能成为项目发起者
笔者预计，随着PPP项目逐渐表现出更多的综合性，必将对政府和社会资本在项目结构设计上提出更深层次合作的要求，也由此带动PPP模式发展进入一个新的阶段。
应该看到，在现有阶段，我国PPP模式在推广和实践中的主要特点是政府主动选择，社会资本在政府主导下，通过提供服务来获得回报和收益。具体来看：首先，PPP项目多是由政府方发起的；其次，PPP项目操作和项目结构多是由政府方主导设计的；第三，交易对价资源（资源配套或财政补贴）都是由政府来掌控的；第四，合同体系及交易谈判等环节中，政府相对更为强势。而对于社会资本来说，则主要是以“过河者”的身份响应政府制定的条件，尽可能保证公平竞争，也尽可能在价格和运营服务质量上发挥自身优势，通过这样一个相对稳定的模式来获取收益。但是在政府制定的框架下，社会资本的自由度没有那么高，也难以充分发挥自身专业优势或先进理念。
而在未来的新阶段中，情况将发生巨大的变化，将呈现新的特点：
首先，由于政府预算限制条件，可以预计PPP项目数量可能会受到相应的限制，对应的社会资本之间的竞争会加剧。这种情况下，社会资本如果想抢占先机的话，就需要具有更高的项目识别和整合能力，需要能更精确地识别综合性趋势下可能存在的项目机会，以及更灵活地运用各种手段组合、设计项目，准确评估项目机会。举个例子，以前单体项目的财务模型很简单，收入、支出、成本、折旧等很容易计算。较低的成本也就成为重要的竞争力之一。但在呈现综合性趋势之后，可能会将几个单体项目组合起来，如何实现资源整合、消化其中的风险才是竞争力的关键。
其次，在新阶段社会资本应从被动选择到主动识别参与。事实上，财政部在2014年113号文里很明确提到，政府和社会资本合作项目，可由政府或社会企业发起，所以社会资本也是可以发起项目。但现阶段我国很少看到由社会资本发起的项目，基本是政府主动选择，由社会资本来参与。所以如果下半程社会资本想抢占先机，一定要主动参与。
此外，为适应新形势的变化，还需要转变理念，社会资本应把自己摆到和政府平等的位置上，是一个合作者，他们在这个过程中承担了更多的风险，或者通过这样的模式，更多发挥了社会资本的专业优势，这些专业优势应该有对应的收益。
总之，笔者对未来新阶段的社会资本的建议是：社会资本在现有的政策下，对PPP发展趋势进行清晰地认识和判断。通过转变PPP合作理念，立足于自身能力，充分发挥自身优势，从产品或服务供给者转变为项目发起者、合作者。（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）
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