本文来源于《水利发展研究》2016年第3期
城市供水对人类生活、经济发展至关重要，关乎每个居民的自身利益，理应受到公私部门的共同监管，而不仅仅是公共部门的责任。因此，社会资本参与公共基础设施的建设和服务，特别是对于公益性较强而投资规模大、投资回报率低的供水行业具有重要意义。社会资本的参与不仅能够优化水务投资结构，还能够通过引入市场竞争机制，提高管理效率和服务水平。
为了实现公共利益，一切形式的公私合作关系都可被称作PPP合作模式，故公共部门和私人部门所签订任何形式的合同均属于广义上的PPP项目合同。PPP项目中私人部门可能会承担风险和投融资，其收益主要来源于政府部门补贴和使用者付费。
供水类PPP项目所签订的合作协议包含很多种类型，以BOOT、BOT、特许合同、租赁合同、管理合同、服务合同6种模式最为常见，根据已有研究和大量实例表明，不同类型的PPP模式之间的差别见表1。
1.1 BOOT模式
BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）即为建造-拥有-运营-移交，该模式下私人部门按照公共部门的设计建立基础设施，由私人部门负责设施的投资并拥有产权，同时负责设施的运营和维护并承担所有财政风险，直至合同期结束。合同中有时还包括对基础设施的规划，即DBOOT（规划-建造-拥有-运营-转移）。私人部门的收益可以是固定年费，也可以是根据服务质量的自主定价，此种类型的PPP模式在意大利、西班牙和葡萄牙有较好的实施。
BOT（Build- Operate-Transfer）即为指建造-运营-移交，该模式下私人承包商负责建造基础设施并在特定的时段运营，合同期满后在保证设施状况良好的情况下将其移交给公共部门。BOT和BOOT的相同点在于私人企业在项目建设期就参与进来；不同之处在于，BOT模式下，在项目建成后的规定期限内，私人部门只拥有经营权而不拥有所有权，其私有化程度低于BOOT模式。私人承包商在不拥有产权的情况下不需要提供所有资金，这种模式在澳大利亚特别是在缺乏融资渠道的水务行业中被广泛应用。
特许合同模式是指政府部门授予私人部门在一段较长时期内的公共资产经营权，与BOOT模式都包括基础设施的规划，不同之处在于特许合同模式下基础设施的产权属于公共部门所有。企业拥有运营管理权，同时负责对水利基础设施进行更新和维护。企业一般直接向用户收取费用，并通过高效运行管理逐步回收成本。合同中对收取费用的标准以及风险可能造成的影响也给出了说明。特许合同的协议期一般是20-30年，在法国水务中应用已久，同样也在80年代末的发展中国家用于吸引私人投资。
租赁合同模式除了是由公共部门负责基础设施的拓展和维护外，其他与特许合同模式基本相同。租赁合同模式可在一定程度上改善运营的效率，私人承包商获取利益的方式是向用户收取水费，因此，公共部门与私人部门共同承担商业风险。租赁合同的协议期一般是8-15年，合同期满后所有资产产权都必须在状况良好的前提下全部转移给公共部门。租赁合同模式在法国被广泛应用，由于私人承包商的收益来源是使用者付费，故这种模式需要制定复杂的价格方案。
管理合同模式适用于私人部门承担日常运营控制的供水服务，所有权、基础设施投资以及其他资本费用依然由公共部门掌握。管理合同模式下，私人部门一般情况下只拥有管理权，全面负责设施的运营和维护，而并不需要承担过多的商业风险。私人部门通常只收取固定的服务费用，且费用在合同中也有规定。管理合同的协议期一般是3-5年，是一种通过私人部门的高技术水平和管理效率来满足政府部门所需要完成特定任务的合同模式。
服务合同模式适用于将基础设施特殊方面的运行委托给第三方机构，如设施的维护等。合同期一般为1-5年，服务合同最简单的形式在合同中表现为支付服务费，如安装仪表等。政府部门依然承担投资、运营等大部分责任，只是将服务分割进行外包，通过公开招投标方式签订服务合同，可获益于私人部门的专业服务，提高服务质量，节约潜在成本。
PPP应用于城市供水，主要基于以下理由：
一是PPP模式能够以更低的成本提供基础设施和服务。首先，企业在建设和运营方面具备更专业、庞大和经验丰富的队伍，可从规模、范围或者经济方面受益；其次，公私合作中的激励措施可减少企业的投入资金和创新成本，主要取决于竞争水平和市场规则。
二是使用PPP模式可以减轻政府的财政负担。供水行业是需要集中投入大量资金建设、固定资产（如自来水和污水管道、自来水和污水处理厂等）比例很高的行业，使用寿命可长达上几十年甚至上百年。在BOOT、BOT和特许合同模式下，企业需要投入资金，从而减少政府部门财政支出。
三是PPP模式可降低政府预期风险。由于私人部门从事过类似项目而具备专业优势，政府通过与其合作共同承担建设成本、维护成本等，从而在一定程度上分散和降低风险。
PPP模式应用于供水行业的第一个限制因素是政府与企业之间的信息不对等。由于信息不对等，政府部门常常不能有效管控供水服务商。造成这种不对等性的主要原因可能是专业技术的缺失（特别是在小型社区），公私部门谈判权威性的缺失，或是缺少有效执行条例的财政来源。供水行业往往是被几家大型供水公司垄断，由此会引发事前竞争问题，如缺乏竞标者，竞标者之间存在限制协议，甚至滥用中标人。如此一来，公共部门到期不再续签合同的威胁更弱，而这种威胁往往是用来约束企业的重要途径。
交易成本是另一个限制因素。交易成本是与实施难度指数、服务质量以及任务的不可预测性直接必然相关。在这种情况下，设计和执行合同的成本就会很高。由于信息的不对等，竞标成本的评估过程于基础设施工程建设很重要，尤其是在供水行业，评标费用一般约占总费用的3-5个百分点。以法国水务部门不同形式的PPP项目作为案例研究，所得到的基本结论是高交易成本会降低PPP项目的效率 。
价格是推动社会资本参与公共基础设施建设的最主要激励因素，因此水价核算对供水类PPP项目具有十分重要的意义。对于水价与PPP项目之间关系做影响评价的案例有很多，得出的一致结论是在引入公私合作模式之后的水价通常会有一定程度的提高。Carpentier等提出了首个基于计量经济学的公私水价定价方案对比研究，证明了1998年私人部门在居民生活用水方面的水价比公共部门高出33%左右，且法国地方政府在运行困难的情况下（水网结构复杂，投资高等）更倾向于将供水服务委托给私人公司。而正是由于复杂的运行条件，水价在较小的供水区域（人口少于10000）内一般会高出15%，较大供水区域（人口大于10000）内一般高出5%。Andrès等对比了拉丁美洲地区的49个公共供水部门在引入私人企业之前和之后的绩效，证明引入社会资本会导致税率的提高，因为在90年代初还有很多供水部门处于亏损运营状态。Gassner等调查了977个位于不同发展中国家的供水单位，其中141个均有不同程度的私人合作，经分析发现在同一时期公司合作模式和公共运营模式的税率水平并没有显著差异。Martinez-Espineira等通过对西班牙国内供水平均价格的分析，特别是对私有化价格的分析，得到了供水私有化对水价产生了显著积极影响的结论。Ruester和Zschille利用德国765个供水机构的数据库深入研究了管理对于公司效益的影响，通过分析组织形式（私人部门参与供水服务和公共部门提供供水服务）和零售价格之间的关系，同时控制供应商的规模、技术和结构等外部因素，表明私人部门的参与会导致较高水价的产生。
私人部门的参与一般都会导致价格上涨，却也并不能将其简单归结为因果关系，特别是在用水户拥有自主选择权的前提下。导致PPP项目供水价格上涨的原因包括：（1）管理力度不够，因为通常经济调节都是直接由当地社区执行：由于信息不对等，使得社区并不能对供水部门实行有效管控；同时由于长时间将供水委托代理给私人企业，一些社区对评估委托合同的技术较为缺乏，这种现象在融资能力有限的小型社区中更明显。（2）续签合同的可靠度不高。（3）在供水行业的竞标过程中，私人运营者之间的竞争存在一定的垄断性。
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