PPP决策参考(2016年第9期总第9期)


来自:清华PPP研究中心     发表于:2016-12-08 08:33:20     浏览:447次

内容摘要2016年11月4日,第二十一届中日民商事法研讨会在北京举行,国家发展改革委副主任林念修出席并致开幕辞。本届研讨会由国家发展改革委法规司、国际司与日本财团法人国际民商事法中心、法务省法务综合研究所共同主办,中国招标投标协会、清华大学PPP研究中心承办,主题是中日PPP领域立法和实践。全国人大财经委、全国人大常委会法工委、财政部、国务院法制办以及国家发展改革委部分司局有关负责同志,有关国家和国际组织驻华机构代表,有关研究机构和市场主体代表共100余人参加了研讨会。

关键字:中日、PPP、民商事法

 

一、会议背景

本次会议主要围绕日本PPP立法的理论与实践,对PFI/PPP在日本的实践与问题,以及如何深化改革进行了学习与探讨。林念修副主任在致辞中表示,2013年以来中国政府推进PPP的力度不断加大,出台了一系列政策文件和管理办法,构建了基本的政策框架,推动了一大批项目落地建设,有效调动了社会资本的积极性。实践证明,发展PPP模式是推进供给侧结构性改革的重要举措,有利于创新投融资机制,扩大有效投资;有利于创新公共服务供给方式,切实提高供给质量和效率;有利于理顺政府与市场关系,推动政府职能转变。

但同时也需要看到,中国在推广运用PPP的过程中仍然存在着一些问题,比如民间各个地方政府契约意识有待提高,对于民间资本合法权益保护需要进一步加强。有些项目操作不规范,评估、决策、采购、签约程序不够科学等等。在一定程度上影响了社会资本,特别是民间资本参与PPP项目的意愿。

在借鉴国际经验推进中国相关立法和实践的过程中,林念修副主任表示,将立足于国情,做到三个结合。一是将PPP的模式选择与中国经济社会发展的阶段相结合;二是将优化PPP管理与中国的融资机制相结合;三是将完善PPP制度与中国现定的法律框架相结合。

二、日本PFI/PPP经验分享

日本大阪商业大学教授、东洋大学大学院客座教授美原融和安德森.毛利.友常法律事务所合伙人律师赤羽贵分别作了题为《PFI/PPP在日本的实践与所面临的课题》和《有关PFI/PPP的进一步深化——从具体案例分析合同中的问题》的主题演讲,介绍了日本PPP有关立法出台17年以来的实践情况,深入剖析了日本相关的成功、失败案例,并介绍了日本PPP发展面临的问题和今后的政策方向。

(一)PFI与PPP的区别

PFI(PrivateFinance Initiative)在日本称之为制度。是依据1999年7月制定的《关于充分利用民间资金促进公共设施等建设的相关法律》利用民间资本和民间活力来建设公共设施等的手法。2011年对该法进行了大幅修改。PPP(PublicPrivate Partnership)在日本称之为惯例。它是指涵盖了PFI的、更为宽泛的官民合作方式,包含了各种各样的委托方式、与民间机构合作的公有资产的有效利用、或是与NPO、市民之间的合作以及“新公共”的概念。

(二)制定推进体制

制定推进的制度框架和提供相应的支持等是国家的职责。日本的做法是将程序和方式进行标准化,将具体实践委托给相关公共设施的管理者,具体项目并不需要由国家来认证。首先,国家与管理者分工明确,国家只负责政策立项、方针确定、操作指南的制定,不参与具体项目的评估和推进;而管理者则负责规划项目并付诸实践。其次,制定标准化推进指南,将项目过程中应履行的标准信息进行归纳、整理并发布。再次,将来自民间的提案、咨询、对话窗口一元化,设置更加高效的机构。同时设置常设咨询窗口以及地区官民论坛,有助于提高信息、意见的互通。最后,通过PFI推进机构出资融资,获得更多的金融支持。

(三)项目失败原因

日本PFI立法之后,项目失败率较低。15年间,合同签约后、最终解除合同或部分解约的项目仅占项目总量的2%。失败的直接原因有:第一,过高的需求预测、需求判断的失误。第二,官民之间不信任的加大、抵触。第三,当初对计划以及VFM评估的不严谨导致VFM丧失可行性。第四,出于政治目的的反对和社会性反对。失败的间接原因有:第一,行政公职人员的不习惯、不沟通交流。第二,在功能性的规格订单方面存在不足、对合同条款内容的把握不严谨。第三,随着时间的推移,合同的僵硬性、与现实之间偏离性增大的现象逐渐显现,继而引发更大的问题。第四,官民之间缺乏紧迫感。

(四)未来发展方向

面对PFI在公共主体与民间所面临的多种课题,专家指出日本PFI今后的发展方向主要有以下几个方面。第一,彻底的信息公开、公示及说明责任将有助于建立稳定健康的市场。第二,公平公正性、官民的平等性是PFI的根本性前提。第三,完善市场参与者制度、增进对政府部门的信任与信赖,对于PFI的实践是必要的元素。第四,构建能有效调动官民双方热情和积极性的机制则可以更好的激活PFI的发展。

三、专家点评

清华大学PPP研究中心主任王天义、清华大学教授王守清结合中国PPP发展的有关情况,分别就日本专家的演讲对日本PPP的发展进行了评论。

(一)日本PPP应用广泛,失败率低

日本PFI发展的17年中,共有近600个项目分布于53个领域,投资金额高达近五万亿日元。但从总体项目上看来,失败案例很少,其经验值得中国借鉴。从经验上看来,日本政府对于PFI/PPP项目较为谨慎,项目选择也是由小到大、从简入深、逐步推进。项目的模式也比较谨慎,从简单的BTO演变为BOT,然后再演变到更为复杂的PPP模式。在可操作及控制风险的范围下,慢慢扩大,逐步推广及发展。

(二)关于PPP顶层设计

1999年日本就颁布了PFI法,后经过几次修改完善,与PFI法相配套,还有一系列规范性指导文本,如项目实施程序的指南、项目中风险承担的指南、VFM(Value For Money)的指南、项目示范合同指南、监管的指南等。另外,还有专门的推进机构,如推进委员会等。中国目前迫切需要建立既借鉴国际经验又具有中国特色的PPP推进工作的顶层设计,包括规范立法、指导机构、工作机制等。

(三)关于PPP职责划分

日本中央政府只负责政策、方针以及操作指南的制定,但不参与具体项目的评估和推进,而如何规划项目并付诸实施,包括安排预算在内均由项目管理者自行决策,无需上级主管部门许可和审批。这对我国建立科学合理的PPP推进模式应该有启示和警示。

(四)关于官民PPP论坛

日本很多地方政府设立了官民PPP交流沟通平台,解决信息不对称问题,增进交流、增进信任、增进能力,官民合作从交流平台建设做起,从经常有效沟通做起,这对PPP项目的推进行之有效、事半功倍。中国城市政府目前普遍缺乏这种平台建设和沟通机制,因而实施PPP缺乏扎实的社会基础和社会共识,建议中国地方政府在推进PPP模式中要善于发挥好地方人大、政协的参与和助推作用。

(五)关于PPP能力建设

日本推进PFI/PPP始终面临官民双方能力不足的问题,从公共主体方面,这些问题包括安于现状、官僚主义、经验主义、部门利益不均、对民间过度期待与过分要求,自身行政领导力和项目管理能力不足等;从民间方面,这些问题包括经验不足、能力不足、风险意识不足、妥协意识不足等。日本这些问题在中国也都程度不同地存在着,也需要下大气力加以解决。日本PPP未来发展方向,包括信息公开、公平公正、官民平等,值得中国借鉴。其中,政府的平等意识、契约精神以及政企双方必要的妥协精神都需要锤炼和提升。

四、问题精析

各位专家对目前日本PFI/PPP模式中的一些细则提出了一些问题,美原融和赤羽贵教授做了详细解答。

(一)BTO与BOT的区别

BTO与BOT在产权质押方面并无过多影响。根据内阁府的数据显示,BTO服务购买性模式的PFI项目占项目总数量的71%。这是因为,从政府角度,希望把重要及敏感资产通过民间投资建设完成后第一时间取得所有权,更好地保护公众利益;从民间角度,由于需要交纳资产税,所以企业也愿意第一时间就把资产所有权还给政府。至于资产抵押贷款,由于很多金融机构依据官民运营协议就可以提供贷款而无需资产抵押。这就是BTO模式流行的几个原因。

(二)数据库评定及使用

数据库评定问题要根据具体案例进行不同分析,在物有所值评价的过程中,需要制作用于定量评估的数据库。但由于公共部门采取的是单元预算方式以及快捷准则,所以对数据库的维护有一定的限制。而作为公共主体,也不能完全详实的报送数据信息。所以在日本,具体的做法是参照其他案例所获得的一些数据,并进行进一步的核查。

五、会议展望

国家发展改革委相关部门领导,日本公益财团法人相关负责人在论坛上表示,中日两国由于政治、文化背景的相似性,在PFI/PPP领域有很多方面可以相互学习和借鉴,双方论坛将为未来PPP在两国的应用和发展提供智力和能力支持。


清华大学PPP研究中心  赵芙卿整理

责任编辑:邬彩霞


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