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原标题：《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》与《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》的对比分析
近日，国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）。两部门同时发文，主要针对PPP项目政府和社会资本合作事宜进行了规范，两个文件中的规定有些许不同，本文拟将发改投资〔2016〕2231号文与财金[2016]90号文进行对比，做简要的分析和解读。
作者 | 童再军（国信集团PPP研究中心副主任）
来源 | 国信招标集团
1、按照国务院确定的部门职责分工，发改投资〔2016〕2231号文适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。
财金[2016]90号文依据国办发〔2015〕42号文，将能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等15个公共服务领域的项目列为深化PPP改革工作的适用范围。
两份政策文件对领域的划分虽然都有相应依据，但是国家对“基础设施”、“公共服务”没有明确的定义，所以在项目实践中会产生很多分歧。例如，污水处理项目既有污水处理厂和管网等基础设施，又提供水环境治理的公共服务。那么，应当划分为基础设施还是公共服务呢？如果有更为清晰的划分标准，地方政府和咨询机构执行起来会更加容易。
2、发改投资〔2016〕2231号文中的合作模式主要包括：特许经营和政府购买服务两类。文中介绍了各种运作方式，使各地区在实施PPP项目时，能够针对项目实际特点来选择合适的运作方式，并鼓励社会资本创新商业模式及体制机制，提高运营效率，降低项目成本。
3、在发改投资〔2016〕2231号文中，关于建立PPP项目库是这样规定的：“各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。将便于管理全国PPP项目信息，有利于后期在安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。”
对此，财金[2016]90号文则要求依托财政部PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息。从目前对比看，财政系统的信息平台在PPP项目的信息汇总、公开等方面更为成熟一些。
4、发改投资〔2016〕2231号文中明确了实施机构和政府出资人代表，鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，是为了提高社会资本投资回报、增强项目吸引力提供支撑。
5、在发改投资〔2016〕2231号文中，PPP项目的前期工作程序及内容与财金[2016]90号文中要求的PPP项目前期工作流程大相径庭，前者缺少物有所值评价和财政承受能力论证工作，具体的PPP项目前期工作是以可研报告、初步设计方案、投资估算等作为PPP项目实施方案编制依据，实施方案基本内容和财政部文件要求基本一致。对于一般性政府投资项目，发改投资〔2016〕2231号文指出，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案，这样将减少工作流程，提高工作效率。由于一般性政府投资项目规模和投资没有明确，将会在后期项目划分中造成一定困难。针对涉及向使用者收取费用的PPP项目，文中还规定要取得价格主管部门出具的相关意见，这将是对后期运营收入的一种保障。
6、在发改投资〔2016〕2231号文中，关于纳入PPP项目库的投资项目，规定：“应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人”，这一规定解决了PPP项目重复审批的问题，可提高PPP项目的运作效率。
7、关于社会资本方遴选，发改投资〔2016〕2231号文中指出：“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”而财金[2016]90号文依然坚持要求按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴。并对“两招并一招”做出了规定：“涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。
两部门在采购程序方面出现了分歧，这或将对未来PPP项目的管理造成极大影响。根据前面关于适用领域的分析，有些项目既有基础设施，又提供公共服务。项目所在地政府或主管部门难以准确划分。项目的实施应既符合财政部的政策要求，又符合发改委的政策要求。其他问题都不难解决，比如评审、论证、联审等程序可以都遵守，两个信息平台都申报，甚至可以分别编制方案。唯独采购程序不能同时满足，因为无论是政府采购还是招投标，都要按照流程进行，要挂网留痕，社会资本不愿组织两次采购。在实际操作过程中，如果遇到这种难以划分清楚的项目，较多还是会选择政府采购中的招标方式采购，最大限度地满足不同政策的要求。对此，建议国家以更高层级的法律规范彻底解决“两招并一招”问题。比如扩大政府采购法的适用范围，或者缩小必须进行工程招标的范围，以适应PPP模式的需要。
国信招标集团PPP咨询业务联系人：王勇
手机：13910727446
座机：010-88354433-528
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