PPP:发改委与财政部的楚汉之争
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xhw431 发表于:2016-12-24 18:09:22 浏览:453次
发改委、财政部作为我国行政管理体制中的强势部门，在PPP领域的竞争已广为业内人士所知。自十八届三中全会再次引燃PPP模式的火种以来，两部委在PPP实施流程、分管领域、规范文件等方面“飙”政策的现象时有发生，政策内容不统一、不衔接的情况也较为突出，给项目的实务操作造成了些许困扰。正是在此背景下，国务院将PPP立法权上收国务院法制办，并协调确定了两部委的分管领域，即发改委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域，然而，这种“划江而治”的粗糙做法没有充分考虑到基础设施项目可能会用来提供公共服务、公共服务项目同样包含基础设施建设内容的实际情况，导致发改委、财政部在后续文件中自成体系，以至于混战延续。本文从历史和现实的角度进行分析，基于两部委“争权”的动机，梳理了两部委在分管领域出台的政策，并预测了未来的政策发展趋势。
（一）财政部确定为此轮PPP牵头部门，具有先发优势
2013年，财政部前任部长楼继伟首先提出在公共事务领域运用PPP模式增加基础设施建设和公共服务供给，随后出台了一系列政策以明确PPP项目操作流程，并出台财政支持等方面的配套政策，鼓励在基础设施和公共服务领域大力推广PPP模式，并于2015年成立了PPP中心，开发建设了PPP综合信息平台，通过完善的系统来规范化管理PPP项目。可以说PPP模式的火热发展与财政部的大力推动紧密相关，在此背景下，发改委若划走部分行业领域的分管权限，那对于财政部而言便造成了一定既有投入资源上的浪费。
（二）发改委对PPP市场判断略微失准，急于迎头赶上
PPP并不是新生事物，我国基础设施和公共服务领域向社会资本开放已经提了很长时间，自上世纪90年代开始，政府陆续出台不少文件鼓励外资、民资进入公共事业领域的政策，也取得了一定成效。但由于资金、观念、管理体制等各种原因，政府和社会资本合作模式在基础设施和公共服务领域应用比例较小，因此在本轮PPP模式推广初期，发改委并未给予太多重视，顶层设计文件仅有特许经营相关的管理办法，而缺乏PPP模式相关的可执行的细则，一直到今天，发改委一些官员以及部分站在发改委一方的专家仍然坚持PPP模式只是公共服务领域的一种供给模式且所占比例较小。这便造成在本轮PPP热潮中发改委相对财政部落后半步，陷入“追赶者”的境地。
PPP模式需要发改、财政、法制、各行业主管等多个部门的密切配合，涵盖设计、工程、金融、财务、法律、专业运营等多个领域，且从世界范围来看，PPP模式本身也处于进一步完善的过程中。基于以上现实情况，国务院相关部门很难一开始就制定完善的政策法规和操作准则，而需要通过顶层设计和基层实践的互动不断探索总结相关经验，进而通过立法逐步规范PPP领域的科学化操作。
由于现阶段我国PPP模式由财政部、发改委同时牵头推进，顶层对分工定位的不明确便会导致两部委在实际工作中更多地从部门角度而非全局出发制定相关政策，这也是我们看到的发改委和财政部政策表现出些许冲突的缘由。
由于发改委、财政部在PPP领域纷纷要求多干活、干重活的积极态度给地方政府、社会资本、中介机构的实际操作造成了不小困扰，国务院在2016年7月7日召开的国务院常务会议上明确了两部门的权责划分，即发改委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域。但由于“传统基础设施”和“公共服务”两个概念没有进行比较明确的界定，导致两部委新一轮“圈地运动”的开展，根据发改委《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）文件精神，传统基础设施领域包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程共7个领域，而财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）认定的公共服务领域包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游共15个领域，财政部的15个领域则完全覆盖发改委的7个领域，可以看出两部委桌子底下的PK仍在继续。
发改委一直坚持以特许经营管理的模块统领PPP立法，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，以及《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》发布的7个领域加紧出台或与行业主管部门联合出台相关法规，巩固在基础设施领域的固有优势，从2015年至今，发改委出台的各领域相关法规如下：
1、关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见（国能新能[2015]8号）
文件由国家能源局下发，首先强调水电站是兼具经营性和公益性的重要基础设施，并在此基础上提出鼓励和积极支持社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站，要求明确政府和企业责任义务，规范项目采购流程，明确风险分担，要求给予政策、金融等方面的支持。
2、关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格[2015]2754号）
文件由发改委、住房城乡建设部联合下发，是对《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发[2015]61号）的进一步细化指引文件，明确了价格形成机制，指出城市地下综合管廊各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用，城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定，对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。明确了费用构成，指出城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费，并对各费用构成要素进行了解析。同时对工作的推进提出保障措施，为综合管廊这一重点市政工程的建设提供了指导意见。
3、关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知（国能法改〔2016〕96号）
文件由国家能源局下发，要求在电力及新能源类项目、石油和天然气类项目、煤炭类项目等领域创新公共服务供给机制，拓宽投融资渠道，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》要求，规范有序地推进能源领域PPP项目。同时要求简化PPP项目审批、推进能源价格改革、探索创新财政补贴机制、加强金融合作、适时开展第三方评估等保障项目工作实施。
4、关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知（发改投资[2016]2068号）
文件由发改委、住房城乡建设部联合下发，要求从每个省份选择1个具有一定PPP工作基础、有较好项目储备和发展空间的中小城市，深化中小城市PPP创新工作；在自愿报名的基础上，遴选2－3个省份，每个省份选择1－2个相关市政行业，深化市政领域相关行业PPP创新工作，以更好推动PPP模式在新型城镇化中的运用，加大城市基础设施建设力度，推动市政领域PPP模式的发展。
5、关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见（发改农经[2016]2455号）
文件由发改委和国家林业局联合下发，要求在林业重大生态工程、国家储备林建设、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等领域推广应用PPP模式，要求从加强项目储备、确定实施机构和政府出资人代表、PPP项目实施方案编制与审核、项目融资及建设、落实监管责任等方面规范项目管理，并提出财政、金融、土地等方面的支持政策。
财政部一直倡导建立《政府与社会资本合作法》，即专属的“PPP法”，欲将特许经营纳入PPP的范畴，如近期发布的《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）和《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）所述，财政部在分管领域的政策法规实为涵盖了基础设施和公共服务两大领域——从2015年至今，财政部单方出台的特定领域的政策虽以公共服务的规范为目的，但是其中多会包含相应基础设施建设相关的管理措施，如以下几项政策：
1、关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建[2015]90号 ）
文件由财政部、环境保护部联合下发，要求在饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、城镇污水处理（含再生水利用、污泥处置）及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等领域推广运用PPP模式，同时要求提供资金、融资等配套支持。
2、关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建[2015]111号）
文件由财政部和交通运输部联合下发，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理。要求创新公路投融资模式，政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变，以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整。具体实施过程中要求明晰PPP项目边界，规范PPP项目操作流程，编制完整的PPP项目实施方案，加大评价及监管力度，同时要求加强资金和相关配套政策支持。
3、关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知（财综[2015]15号）
文件由财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会联合下发，要求在政府自建自管项目，政府收购的符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目，符合公共租赁住房条件且手续完备、债务清晰的停工未完工程项目，以企业为主建设管理的公共租赁住房项目中推广运用PPP模式，要求规范项目投资建设和运营管理流程，提供财政、税费、土地、收购、融资等方面的政策支持。
4、关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见（财建〔2016〕34号）
文件由财政部、交通运输部联合下发，要求在公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等公路水路交通运输服务事项中逐步交由社会力量提供供给服务；在购买程序上要求按照政府采购有关法律规定，统一纳入政府采购管理；购买主体要按照合同管理要求，与承接主体签订合同，明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、双方权利义务和违约责任等；建立健全以项目预算、信息发布、组织采购、合同签订、项目监管、绩效评价、费用支付等为主要内容的规范的服务购买流程。同时要求将政府向社会力量购买服务所需资金列入财政预算，加强交通运输领域政府购买服务绩效管理。
5、关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知（财综 [2016]11号）
文件由财政部、住房城乡建设部联合下发，要求多渠道筹集资金、加大对棚户区改造的支持力度，落实税费优惠政策、切实降低棚户区改造成本，推进棚户区改造货币化安置、切实化解库存商品住房，格遵循政府采购程序、确保安置住房采购公开公平公正，格遵循政府采购程序、确保安置住房采购公开公平公正，采取切实有效措施、妥善解决财力困难市县资金问题，同时要求落实棚户区改造贷款贴息政策，引导社会资本参与棚户区改造。
当然，在财政部出台的文件中也不乏有完全针对公共服务的政策，如《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（国办发〔2015〕37号）主要要求：公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务推广运用PPP模式。并通过明确购买主体、科学选定承接主体、明确购买内容、制定指导性目录、完善购买机制、提供资金保障、健全监管机制、加强绩效评价等积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作。从中可见，基于既有基础设施资源的公共服务项目，主要由财政部作为PPP模式运用的主导部门。
发改委、财政部分管领域的争权不是绝对，在部分领域中两部委也已实现了统一，具体政策如下：
1、关于做好政府购买养老服务工作的通知（财社[2014]105号）
文件由财政部、发改委、民政部、全国老龄办联合下发，要求以老年人基本养老服务需求为导向，将政府购买服务与满足老年人基本养老服务需求相结合，重点安排与老年人生活照料、康复护理等密切相关的项目，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，加大对基层和农村养老服务的支持，并逐步拓展政府购买养老服务的领域和范围。指出凡社会能够提供的养老服务，尽可能交给社会力量承担，并要求通过明确购买主体、界定承接主体、确定购买内容、规范服务标准、提供资金保障、健全监管机制、加强绩效评价等积极有序地开展政府购买养老服务工作。
2、关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知（发改投资[2014]2091号）
文件由发改委、民政部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、国家卫生计生委、人民银行、税务总局、体育总局、银监会联合下发，要求健康与养老服务工程重点加强健康服务体系、养老服务体系和体育健身设施建设，明确了三大领域的主要任务和有关项目，提出要放宽市场准入，积极鼓励社会资本投资健康与养老服务工程。并指出要充分发挥规划引领作用，切实推进健康与养老服务项目布局落地；加大政府投入和土地，金融等政策支持力度，加快建设健康与养老服务工程；发挥价格、税收、政府购买服务等支持作用，促进健康与养老服务项目市场化运营；加强人才培养交流，规范执业行为，创造健康与养老服务业良好的发展环境。
3、关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见（民发〔2015〕33号）
文件由民政部、发改委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、卫生计生委、银监会、保监会联合下发，鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、机构养老服务与养老产业发展，推进医养融合发展。完善投融资政策，加大对养老服务业发展的财政资金投入，鼓励通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式，支持金融机构加快金融产品和服务方式创新, 推进实施健康与养老服务工程。落实税费优惠政策，对民办养老机构、小型微利养老服务企业、家政服务企业等给予增值税、所得税以及行政事业性收费等方面的优惠。同时要求加强人才、土地等方面支持保障。
4、关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经[2015]488号）
文件由发改委、财政部、水利部联合下发，要求除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程优先考虑由社会资本参与建设和运营，鼓励统筹城乡供水，实行水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营；要求合理确定项目参与方式、规范项目建设程序、签订投资运营协议。并提出保障社会资本合法权益、发挥政府投资的引导带动作用、完善项目财政补贴管理、完善价格形成机制、发挥政策性金融作用、推进水权制度改革、实行税收优惠、落实建设用地指标等方面的扶持政策。
5、关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见（发改基础[2015]1610号）
文件由发改委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局联合下发，要求积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目；支持有实力的企业按照国家相关规定投资建设和运营干线铁路。并提出要推进投融资方式多样化、完善社会资本投资的实施机制、进一步改善社会资本投资环境、加大对社会资本投资的政策支持。
6、关于加强城市停车设施建设的指导意见（发改基础[2015]1788号）
文件由发改委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会联合下发，要求以居住区、大型综合交通枢纽、城市轨道交通外围站点（P+R）、医院、学校、旅游景区等特殊地区为重点，在内部通过挖潜及改造建设停车设施，并在有条件的周边区域增建公共停车设施。鼓励建设停车楼、地下停车场、机械式立体停车库等集约化的停车设施，并按照一定比例配建电动汽车充电设施，与主体工程同步建设。要求通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式。并提出放宽市场准入、简化审批程序、加强公共用地保障、盘活存量土地资源、创新投融资模式、加大金融支持力度、完善停车收费政策等支持政策措施。
7、关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见（建城[2016]208号）
文件由住房城乡建设部、发改委、财政部、国土资源部、中国人民银行联合下发，要求通过规范直接投资、鼓励间接投资、提高产业集中度等方式拓宽民间资本投资渠道，从落实土地供应政策、完善行业用电政策、完善金融服务政策、加快推进社会诚信建设等方面改善民间资本投资环境，完善价格政策、收费制度、财税政策、确保政府必要投入。
可以看出，在健康养老、水利、铁路、城市停车设施、市政等领域两部委既存在分权的争执同时又存在合作的内容，在基础设施和公共服务兼有的领域两部委的合作的预计将进一步加强。
如上所述，目前PPP领域职责的划分，国务院只是明确到了传统基础设施和公共服务领域这两个层面，而两个领域的内涵并没有解析，原因也可能是需要通过实践的探索进行明确。在此背景下，发改委、财政部分别与相关领域的行业主管部门进行对接，联合发布相关政策，在PPP领域跑马圈地，巩固传统分工领域和新的分管领域，扩大部门相关权限。
PPP领域立法自确定由国务院法制办负责后，发改委、财政部在立法领域的活动并未停止，不时通过政策文件、专家渠道等传达对PPP立法的理解，甚至连法律的名称也在不断争执，根据中央目前的表态，PPP立法的一个重要借鉴点和依据就是两部委已经出台的各项政策文件。故而，通过分管领域政策的不断发布，两部委自然可以尽可能影响PPP立法，争取在PPP领域主导权中占据更有利地位。
两部委在PPP分管领域不断出台的各项政策中，除了部分内容存在不协调，客观来看，各政策的出台均有利于PPP模式在基础设施和公共服务领域的有效推广和运用。随着PPP模式涵盖范围的逐步扩大，项目落地的逐渐增多，项目运作过程中存在问题的不断暴露，项目实施的先进经验不断被消化、吸收，新推出的相关政策法规必然更有利于问题的解决和经验的推广，对PPP立法而言也将具有较好的借鉴作用，对于加快PPP模式开展、增加优质基础设施和公共服务供给的数量具有正向的促进作用。所以，整体而言，虽然两部委在PPP领域分管方面还存有一定“私心”，但因为对于PPP模式全面推进的目的相同，未来必然能找到合适的平衡点，协同共进。
国务院在7月7日决定公共服务PPP项目将由财政部主管、传统基础设施建设PPP项目将由发改委主管的同时也确定了PPP立法将由国务院法制办牵头。并且财政部PPP中心主任焦小平在近期也透露：目前国务院法制办打算先行出台PPP领域条例，然后再出台PPP领域法律。由此可见国务院对于PPP法制建设积极统筹的态度，并且从近年来各领域的管理政策发布情况来看，PPP涉及的多数领域还是由国务院率先提出管理方案（见表1），所以，未来无论是PPP各领域的分工工作还是PPP法制体系的建立工作，势必都会由行政层级更高的国务院来主导。
虽然在发改委、财政部层面，针对各自分管领域的政策依旧会在总结成功经验和失败教训的基础上不断出台，且针对财政部认定的15个领域和发改委认定的7个领域中存在重复的行业会不会有各自的政策出台还不好预期。但是目前看来，财政部和发改委对于双方共同做好PPP协调管理的意愿也是有的，只要国务院层面为两者做好统一安排，相信两部委能像《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》所描绘那般确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。使PPP项目在实施过程中可以有效降低时间成本、交易成本，并使项目建设成本、运营成本、项目收益等愈加清晰透明，项目落地速度不断加快，项目质量得以有效提升，最终令PPP项目可以充分满足市场的需求，为人们提供更为便利、舒适、完善的服务。
表1 2014至2016年基础设施和公共服务领域重要政策
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