1. PPP与理论基础
90年代以来,以英国政府在建设公共设施中的PFI模式为起点,世界多个国家和地方政府分别开始探索以政府企业合作的模式从事社会公共设施的建设和经营,简称为PPP(Public Private Partnership-PPP)。PPP在公有制和私有制之间具有多种折衷模式。针对社会基础设施的建设和经营，选择合适的模式能够充分利用企业的资本,专业技术和管理技术,兼顾社会效益和经济效益，并成为近20年来世界各个国家在建设和经营公共设施中的普遍实践.
各个国家和地方政府对PPP合作的应用范围具有不同的规定领域，个别国家甚至将合作范围扩大到监狱管理、警察训练、军队后勤和军事训练服务(英国)和国家军事行动(美国)，但是PPP合作主要集中在涉及社会公共事业的领域内，联合国发展署(UNDP)对PPP项目的分类范围如图(1).
2000年在联合国发展署组织的PPP论坛上,专家们的共识是PPP的成功实践需要具有(1) 坚实的法律框架(2)明确的政府职能(3)透明的规定程序(4)科学的操作方法.(5)胜任的操作团队
2013年的十八届三中全会会议公报提出公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。国务院2004年关于投资体制改革的决定-国发〔2004〕20号和2005年关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见-国发[2005]3号文件为中国的PPP模式奠定了坚实的法律基础. 除了上述联合国发展暑提到的应用领域,甚至拓展到了金融银行领域和国防科技领域,同时逐步放宽了经营性,准经营性和非经营性的限制条件.
2014年国家财务部发布PPP资本合作操作模式指南, 多个地方政府出台了PPP合作的指导书和合作程序, 明确了政府职能和规定程序.各个地方政府公布的PPP项目如雨后春笋纷纷涌现, PPP已经成为社会生活中的热点问题和体制改革的重点内容.
在这场重大的社会变革中,指导政府人员与企业人员思想的理论基础是什么? 这里说的理论基础并不是指的政治经济学理论,尽管PPP也确实需要政治经济学理论基础,例如除了市场那只“无形的手”,政府那只 “有形的手”如何出手等问题.本文的主题是从实际运筹策划和运行操作PPP项目的角度,政府与企业的职能如何定位,如何相互作用和如何规划决策? 当前中外学者普遍应用的博弈论是否适合? 博弈论应用到PPP模式上存在的主要问题是什么? 是否还有更好的思维模式和理论基础?
对于具体操作PPP项目的政府公务人员和企业经营人员,后面的这个理论基础可以说是站在策划运筹,业务操作角度上的理论基础,是运筹学或系统学的理论基础.作为社会大众和人民代表,如何正确认识,客观评价和有效监督政府的职能和企业的行为,如何参与到社会公共事业建设和经营的民意表达,同样需要这样的理论基础和运行实务知识.
本文试图通过深圳梧桐山隧道这个具体的建造-运行-移交BOT案例,探讨上述理论基础和运筹方法以及有用的经验教训.
2. 深圳梧桐山隧道BOT案例
2-1.项目投资与BOT协议
下列项目信息来自不同记者对初期项目建设者,收购协议的操盘者和市政主管部门领导者的采访,作者进行了归纳整理.
深圳梧桐山隧道始建于1987年,在梧桐山隧道通车前，从市区去沙头角、盐田区和大亚湾核电站，要翻越高600多米的陡坡山路，在这条直线距离不到3公里的沙石、黄土路，山峦起伏有80多个弯道，上山下山都是7米宽路窄坡陡，容易发生交通事故。
1987年政府想建隧道但没有钱, 组织深圳市东部开发(集团)公司、深圳国际信托投资公司和深圳市社会劳动保险公司(现社会保险管理局)三家合作出资建设，完工后由隶属于原深圳市运输局领导的深圳梧桐山隧道有限公司负责营运管理和继续开发建设。
1994年7月，盐田港集团全资收购梧桐山隧道公司.1997年1月，盐田港集团将梧桐山隧道公司50%股权转让给香港达佳集团，达佳集团另出资9000万港元建设二期隧道。梧桐山隧道公司变更为中外合资企业, 隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。2001年11月，盐田港集团将其持有的梧桐山隧道公司50%的股权全部转让给深圳盐田港股份有限公司。
梧桐山隧道开通后，对东部地区经济发展产生了显著影响，减轻了当时深港主要通道文锦渡海关的压力，使新建的沙头角口岸充分发挥作用，对深圳市东部的开发如大亚湾核电站、盐田深水港等建设作出了重要贡献。
2-2. 交通瓶径与收购受阻
2000年后隧道的日车流量开始巨增,从初期的日均3000辆,开始超过日均26000万辆。后期则达到50000辆/日.2000年以后,隧道公司每年利税总额6000多万元，净利润5000多万元，连续三年收入在1.1亿元以上。
2000年开始,深圳东部地区除了已经存在的盐田港和大亚湾的扩建, 陆续进行了龙岗大工业区,坪山工业区的兴建, 龙岗中心城的建设,东海岸商业住宅的开发.这条隧道是进出深圳东部的“华山一条路”，垄断了市区和东部之间的交通。而每次10-30元隧道收费的直接后果，不但造成经常性堵车，更是抬高了在东部居住和企业经营的成本，成为盐田区经济发展的交通瓶颈和企业投资决策的不利因素。
从1996-2002年，每年的市区“两会”上，梧桐山隧道收费都要受到人大代表的质疑。 深圳市政府与盐田港及达佳集团进行了 7 次的正式谈判， 与梧桐山隧道公司进行了多达38 次谈判， 并一度接近达成协议，但各种方案最终都被搁置。
2004年，深圳市政府提出以9亿元的价格收购梧桐山隧道，但是梧桐山隧道公司的要价是13亿，其中10亿元须一次性支付。最终因要价太高双方未能达成协议。
2-3. 开通两路与收购协议
为了解决深圳东部地区发展的交通运输瓶径,深圳市政府在2002年12月斥资1.18亿元改造并重新开通了梧桐山盘山公路，2008年7月，投资约27.64亿元的深盐二通道正式通车，两条道路完全免费,东部地区交通运输的瓶径问题获得了彻底的解决.
深盐二通道开通后，梧桐山隧道的车流量立刻下降。后来梧桐山隧道一年收入只有3000万,只够人员养护略有结余，大约只有300多万的利润。二通道动工后港方的谈判价码从13个亿一直降到9个多亿，开通前又降到6.8亿,而政府根据二通道开通后的流量和剩余年限的的悲观估价在1.58亿,乐观估价在3.8亿.
盐田区政府的介入解决了最后收购的难点. 通过盐田港集团用5.5亿的价格收购隧道的股权,用2.5亿的价格卖给政府. 盐田区政府通过国土规划将隧道公司原来的土地划拨给盐田港集团,集团通过土地的商业开发获得3亿的收入.政府最终的收购代价是5.5亿.2011年2收购成功,3月隧道免费通车.
3. 博弈论与应用问题
3-1 囚徒困境PD与纳什平衡NE问题
如果你百度 “PPP GAME THEORY”,可以看到16万网页文章.谷歌学术则可以搜索到2.4万文章.在众多的PPP文献中,中外学者都以政府与企业之间的搏弈和纳什平衡来作为理论基础.在这个理论中,哲学上有名的囚徒困境被用来比喻政府企业合作中的博弈关系.(囚徒困境是著名的哲学范例,有很多不同的情节和细节描述.后面的描述以<斯坦福哲学百科全书>中情节的为例)
罪犯甲与罪犯乙被关进了公安局，两个人被分开审讯。检查官告诉罪犯甲，如果你招供，而罪犯乙不招供，你将被释放，而罪犯乙将被判刑十年;警察告诉罪犯乙，如果你招供，而罪犯甲不招供，你将被释放，而罪犯甲将被判刑十年;根据涉案金额，如果两人都招供了，均被判刑五年;根据案情和警方掌握的证据判断，如果两人都不招供，各自只能被判刑两年。
把上述例子中的罪犯甲和罪犯乙换成PPP中的政府和企业,各自站在自己的利益角度考虑问题和决策行为,就是政府与企业合作中的纳什平衡.
现代博弈论从50年德国数学家冯.纽曼和美国经济学家纳什提出之后, 很多学者针对初始的博弈论进行了不断深入研究,质疑批判和发展完善,进行了大量的社会实践的验证性实验,以至于初始的博弈论被称为经典博弈论以区别后续的各种博弈理论.当人们讨论和应用博弈论的时候,需要搞清楚是指的哪个博弈论.而在政府与企业的合作中,事情远远不是纳什平衡描述的那样简单.换句话说,囚徒困境PD和纳什平衡NE仅仅是种 “简单的和非典型”的博弈格局和平衡状态.
在针对经典博弈论的理性批判,社会验证和发展完善中,受到质疑的几个主要问题恰恰是政府和企业在将博弈论应用到PPP合作中需要注意的问题.而错误的行动来自错误的思想理论或错误的应用对象.
下面针对政府企业PPP合作,结合梧桐山隧道项目案例,讨论博弈论应用到PPP政府与企业合作对象的三个主要问题:
1.(策略问题) PPP博弈具有多种平衡状态SPE,并不局限在纳什平衡NE
2.(定位问题) PPP博弈发生在集体理性与个体理性之间,而不是个体理性之间.
3.(参与者问题) PPP博弈的参与者是人性人,经济理性是人性的局部成分.
理性经济人是人群的部分人员.
3-2 PPP博弈的解决方案具有多种平衡,并不局限在纳什平衡
很多博弈论学者提出囚徒困境和纳什平衡NE仅仅是现实生活中一个 “简易的和非典型的零和博弈”,属于封闭信息环境下的 “同步博弈”格局-Imperfectinformation and simultaneous move game.2006年赫维奇提出”机制设计”的思想, 并再次以博弈论为主题获得诺贝尔经济学奖.这种最佳的平衡被称为”子集的最佳平衡”SPE-Subgame perfect equilibrium. 以区别”纳什平衡NE-Nash Equilibrium, 见图(3). 即使是作为理性经济人(这是个暂时的让步,后续讨论理性经济人存在的问题), (4,5)是子集的最佳平衡解,图中的数字分别表示博弈双方的效用值高低.
PPP实践人员需要注意的是,政府与企业PPP合作不是囚徒困境那样的封闭信息环境-防止串供环境, 坚实的法律基础,通明的合作程序,公开的信息披露是基本的信息环境.政府和企业都没有必要 “偷偷摸摸”和 “声东击西”.即使在局部问题上进入博弈状态, 政府与企业进入的是信息公开透明的讨价还价.这种博弈格局被称为透明信息下的顺序博弈-- perfect information andsequential move game.而纳什平衡NE不是这种格局的最佳解, 例如囚徒串供的博弈树如图(4), 囚徒2在知道囚徒1的策略后,可能选择(3,3)的对策,并获得最佳的解决方案.
在梧桐山隧道这个案例中,最后的收购方案并不是最佳的方案.因为企业失去政府初期的9亿出价,而政府承受了9年的交通瓶径.遗憾的是这个 “子集的最佳平衡”SPE是可能的最佳平衡状态,但是没有协商成功.
在政府与企业的PPP合作中,如果进入博弈状态可能存在多个解决方案.不能仅仅局限在双输的纳什平衡.需要在策略研究中仔细分析各种方案的利弊,寻找对双方都产生最大效用的解决方案,抓住时机和果断决策.一味地坚持对自己一方最大效用的 “单目标”决策,带来的是合作博弈的破裂和非合作博弈的格局.
2.PPP博弈发生在集体理性与个体理性之间,而不是个体理性之间.
1989年巴克拉克MichalBachrach等博弈学者提出整体理性与个体理性的区别和条件博弈理论.当考虑到整体理性的时候可能带来不同的解,或者说比纳什平衡更好的解.
可以用囚徒困境来说明这个道理.如果两个囚徒是亲如一家的兄弟, 骨肉相连的母子,义气深厚的朋友, 生死相依的恋人,虔诚信仰的教徒,理想主义的同志,长期合作的伙伴,长远利益的期盼者,当播弈者在个体理性的基础上,不同程度地兼顾集体理性的时候,可能获得更好的平衡状态而非纳什平衡.
另外一个特殊特殊情况是政府与企业PPP合作甚至博弈,是整体理性与个体理性之间的博弈.在经典博弈论的格局中,博弈的各方是相对独立的个体理性人.而在PPP的博弈中,客观现实是企业既是一个个体,又是社会整体的要素.政府代表的是一个社会整体,而企业又是其中的要素.这显然要求政府在考虑整体理性的时候,不能忽视企业的个体利益.而企业在考虑个体理性的时候不能忽略整体的利益要求.这恰恰是合作博弈的基本条件,纳什平衡NE以个体理性经济人作为博弈者,否决了这种”兼顾”的可能从而否决了最佳平衡.
深圳梧桐山隧道的BOT案例是整体理性与个体理性博弈的典型.是政府在考虑整体利益的时候忽视了企业利益? 还是企业在考虑个体理性的时候忽视了整体利益? 读者们可以根据上述案例自行分辨.重要的经验教训是在政府与企业的博弈中,不能按照经典博弈理论只考虑个体理性,需要遵循基本的兼顾原则,因为这是进入合作博弈的基础条件.而工商理论中的 “经济效益最大化”目标是企业形成兼顾观点的思想障碍和形成非合作博弈的主要原因.
3-3.博弈的参与者是人性人,经济理性是人性的局部成分
经典博弈论应用中的最大的问题是理性经济人的前提.这是因为博弈论的立论基础是塞缪尔森的”被揭示的倾向理论RPT”,这个词也被翻译为”偏好”.而经典博弈论以理性经济人的倾向为前提条件,则将生动鲜活和丰富多彩的人性装进了 “普罗克拉斯提斯的铁床”,不符合理性经济人的人性部分被裁减掉了.
在理性经济人这个问题上,经典博弈论的认识还不如古人的认识.春秋时期的鬼谷子研究的是纵横术,是现代博弈论的鼻祖.在<鬼谷子. 捭阖第一>中论述: 捭之者，料其情也。阖之者，结其诚也.搞准确博弈者“被揭示的倾向或偏好-RPT”,才能够正确权衡策略,而博弈者的人性是多姿多彩的.
现代博弈论在社会实践验证中的一个重要发现是”理性经济人”问题. 加拿大经济学者Henrich等人(2004,2005)的社会实验包括南美、亚洲和非洲的15个不同社会组织, 结果是所有实际的人不是纯理性经济人,呈现出一定程度的对公平的价值取向,公平价值的取向程度与地区的文化有关，并提出“超越经济人的社会偏好理论”与合作经济学。英国伦顿经济学院教授肯·宾默-Ken Binmore提出的类似的结论:人们对公平存在固有的内在倾向,并把公平规则体现到任何博弈选择中.
这种观点并非否定理性经济人在博弈倾向中扮演角色和发挥作用,也不否定现实中有巴尔扎克笔下的“葛朗台”存在, 但是经济理性是人性中的部分成分,理性经济人是人群中的部分人,而这部分人在人类社会史上从来没有被作为主流人群对待和提倡.
PPP合作的主要领域是社会公共事业.无论是政府还是企业,纯理性经济人是狭隘的和有害的观点,社会的公平正义始终在任何博弈的利益计算和道义考量中扮演着角色,体现着价值和发挥着作用.当政治的,经济的和文化的规则交织在一起的时候,“最终的判定准则和决定性的主导力量是人民的需要”-赫布斯,因为公平不公平是人民说了算的事情.
在深圳梧桐山隧道的案例中, 从2002年3月250名人大代表要求撤消收费隧道开始, 到2011年3月成功收购和免费通车,政府与企业之间的博弈历时9年,经历了合作博弈,非合作博弈,再回到合作博弈的阶段过程.9年中该事件在人代会议题和新闻媒体报道中议论纷纷,人们的评价也是见仁见智.但有一条经验是值得总结的,那就是单一的理性经济人倾向是进入非合作博弈的 “罪魁祸首”和获得最佳平衡状态的思想障碍.（未完待续）
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