美丽乡村建设PPP模式思考

党的十八大提出：“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，第一次提出了城乡统筹协调发展共建“美丽中国”的全新概念，随即出台的2013年中央一号文件，依据美丽中国的理念第一次提出了要建设“美丽乡村”的奋斗目标，新农村建设以“美丽乡村”建设的提法首次在国家层面明确提出。美丽乡村建设是实现美丽中国的重要抓手，是美丽中国建设的重要战略支撑，是美丽中国建设的基础和前提，也是推进生态文明建设和提升社会主义新农村建设的新工程、新载体。

习总书记说，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。在2013年以前，美丽乡村建设属于一种响应新农村建设的地方性活动，浙江安吉县，是中国的美丽乡村第一村，之后全国各地结合自身特点，纷纷开展了美丽乡村的建设，而在2013年国家才正式着手开始推进。2013年11月18日，农业部发布了《农业部办公厅关于公布“美丽乡村”创建试点乡村名单的通知》，确定了1100个乡村为全国“美丽乡村”创建试点乡村。美丽乡村”建设已成为中国社会主义新农村建设的代名词，全国各地掀起了美丽乡村建设的新热潮。

在美丽乡村建设领域中引入社会资本，可有效减缓本级财政的重负，使财政资金从“主导”转变为“引导”，充分发挥政府的引导、监督职能与社会资本的管理、运营优势，促成政府和社会资本双赢的局面。在美丽乡村建设中引入PPP模式，可以平滑政府财政支出、加快转变政府职能，并且可以优化项目风险分配，提高美丽乡村建设的效率。

同时，美丽乡村建设投资周期长，是民生项目，符合国家的发展战略及政府部门相关文件的要求、符合财政可承受能力的政策安排，适宜采用PPP模式。

以一个地区为例，根据确定村庄的特色和建设内容不同，可设计不同的PPP模式，以BOT、BOO模式为主，美丽乡村项目的规划、设计、投融资、建设、运营及维护等全部交由社会资本负责，并且需要明晰相应的回报机制，可运用政府付费、使用者付费或两者结合的方式，对社会资本进行回报，并将政府的支出责任纳入财政预算。主要可以从以下几个方面探索：

（1）完善基础设施、公共服务配套及环境综合整治建设

开展乡村道路、供水、照明、供电、通信、垃圾处理等基础设施配套建设，建设农村社区综合服务中心、文体娱乐广场、小学、幼儿园、卫生室、商业网点等公共服务设施，因地制宜开展沿路、沿河、沿景区等的环境综合整治，着力改善农村人居环境。

（2）以古村落保护利用为重点，彰显乡村特色

对不同的村庄的历史文化、自然生态、民俗风情村落进行梳理、保护和利用。如突出“一村一品、一村一景、一村一业、一村一韵”的建设主题，着力打造本村优势品牌，建造诸如特色民居村、特色民俗村、现代新村、历史古村的村庄。

（3）有效利用村庄特色资源，发展特色产业

促进村产联动发展，对村庄特色资源进行有效利用，引导发展乡村休闲旅游业、高效生态农业、文化创意产业和养生保健产业等，努力增加村级集体财产性、经营性收入，加快农村产业发展。

（4）美丽乡村PPP项目的投资结构

政府可通过特定的政府采购方式选择符合条件的社会资本方，并且指定美丽乡村PPP项目的实施单位，与社会资本共同组建项目公司（SPV），通过签订特许经营协议，授权项目公司进行本地区的美丽乡村建设。项目公司的股权比例可在PPP项目合同中进行约定，并根据项目建设进度和实际需要及时、足额缴纳股权出资额。

（5）美丽乡村PPP项目融资的主要方式

第一，项目公司可采用社会资本方股东借放、金融机构贷款等方式筹措项目建设资金，以解决投资总额和注册资本之间的差额。也可采用无追索项目融资方式即项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。

第二，地方政府可成立“美丽乡村”产业基金，吸引社会投资者，基金将全部用于“美丽乡村”项目建设，资金在政府采购确定的托管银行封闭运行，由政府授权委托项目公司统一管理，通过三方成立的合伙企业将资金划拨到项目公司，由项目公司负责对接实施。

（6）美丽乡村建设的盈利模式

对于美丽乡村PPP项目需要政府付费或者给予适当补贴而言，无论是政府还是社会资本，仅仅盯着项目既有的收益和财政补贴是不够的，需要通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，政府可以因此避免因引入PPP模式引起的新发生或有债务超出规定范围，社会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率获取满意的需求，从而更顺利地实现其盈利，可从三个方面进行盈利模式的创新：

第一，促进收益结构优化。我们不仅要建设好村庄的基础设施、生态环境、配套设施，使这些达到美丽乡村的要求，而且还要发展乡村旅游业、生态农业、休闲农业等，还可以继续增补社会资本其他资源的开发权，比如地产、养老产业等，通过捆绑私人产品配补收益来源，并且开发一些副产品等。另外，也可通过冠名美丽乡村项目的景点名称或其他产品来增值声誉资本等。

第二，促进成本结构优化。可将美丽乡村项目进行适当的分割，只对其中部分工程（与运营成本及效率密切相关的）采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入；社会资本在特许经营过程中充分发挥其主动创新积极性，通过管理或技术创新不断降低其运营成本。

第三，稳定美丽乡村项目的利润。获取利润是企业价值增长的主要方式，因此，能否获取稳定、可持续的利润是企业进行投资的重要决策依据。有鉴于此，不但要让社会资本“有钱可赚、有利可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续，降低社会资本在PPP项目中实现目标利润的风险，如设定运营前期保底量，提高目标利润的稳定性等。

通过对盈利模式的设计，可以更好的吸引社会资本对美丽乡村项目进行投资建设，另外，政府也可以设定一定的奖补政策，对达到既定目标的村庄，进行相应的奖励。