看国外公共文化服务如何玩转PPP

Public-Private Partnership（简称PPP）最早是英国为缓解政府财政危机而使用的一种融资模式，现已演变成一种覆盖项目设计、融资、建设、运营等环节全生命周期的公私合作伙伴关系。政府与私人机构基于伙伴双方形成合作关系，双方在项目全过程中风险共担，收益共享。运作方式上，政府或第三方机构在对项目进行可行性论证之后，对拟定采用PPP公私合作伙伴关系的项目进行招标，通常再由政府和私人机构共同出资成立特殊项目机构专门负责项目的运转，确保项目的实施。相较于政府包办项目而言，PPP模式具有传统模式没有的管理灵活、节约成本、提升效率等的优势，较多应用在交通、基础设施、环保、轨道等公共领域。

作为政府与社会资本合作模式， PPP在公共文化服务方面的应用也初露端倪。纽约时代广场、德国的智慧城市的建设等都采用PPP模式运作。2015年，我国财政部和发改委共同发布了2762个PPP项目，规模达到4.9万亿，其中公共文化服务领域的PPP项目有19个，占项目规模的2%，金额已达107亿。公共文化服务领域引入PPP模式是我国双创时代下转变经济发展方式，实现政府职能移转和创新公共文化服务供给渠道的现实需求。PPP模式如何更好地在公共文化服务领域运作自如，需不断进行探索和借鉴。

我国公共文化服务坚持政府主导、社会力量参与。传统的公共文化服务供给由政府自上而下提供，重建设轻管理，体制化束缚下的人事激励制度不完善等，容易造成供需不对称，阻碍公共文化服务目标的实现。PPP通过政府与私人机构合作，一定程度上可以弥补公共文化服务供给模式存在的不足。PPP模式增加了公共文化服务的供给方式，提升了公共文化服务的供给效率。政府以特许经营权或合同方式与私人机构签订合作协议，私人机构建设运营，政府全程监管。通过引进商业模式的竞争机制和专业的运营能力，为原有领域带来技术和管理方式的创新，活化僵化体制。同时，PPP模式以绩效和产出为导向，不仅扩宽融资渠道，还可以缓解政府压力，激发社会活力。此外，PPP模式还将公共文化服务的供给目标贯穿公共文化服务项目的设计、融资、建设、运营全过程，以降低双方整体风险与追求整体利益最大化为目标，由管事到服务转变，响应服务型政府的建设要求，有助于公共文化项目实现企业化的有效管理。

相对于我国而言，国外一些发达国家拥有较为完善的政策体系、发达的市场经济和稳定的政治环境，他们在利用PPP模式建设和运营公共文化项目过程中积累了有较多成功的经验，这些国家在公共文化服务的PPP模式应用方面有其成功之处。

1.加拿大：提供一站式服务

加拿大拥有独立的PPP管理机构——PPP Canada，允许私人部门通过机构董事会监测PPP机构的运作情况并进行反馈。联邦政府采用资金支持和培训等措施，鼓励市级PPP项目运作。基于丰富的PPP项目经验，加拿大政府为包括公共文化服务在内的PPP项目提供“一站式”服务，即通过简化手续、开辟绿色通道等方式降低交易成本，提高公共文化项目的运作效率。Shenkman艺术中心是加拿大首都渥太华在经过可行性分析以后，运用PPP模式运作的公共文化项目。双方签订合作协议，明确双方具体职责，约定艺术中心在30年租赁期限结束后将归还给政府。政府提供“一站式服务”，为该项目的顺利实施铺平了道路。Shenkman艺术中心于2009年完工运营，每年有超过300场艺术课程和200多场的艺术表演，不仅增加社会参与度，还提高了政府的信誉，带来了社会效益。

2.英国：三层机构进行管理

作为PPP模式的发源地，英国建立了一套完善的管理制度。英国财政部设立专门负责管理PPP的机构Infrastructure UK——英国基础设施中心，对PPP项目进行项目评估决断，同时制定国家基础设施计划，发布重大和一般PPP项目；英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源，并协助公共部门落实PPP模式的重要目标；公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向由地方政府协会委任的董事局问责，并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。这三层级PPP管理机构的运作，实现了不同层级PPP项目的落地。英国是全球PPP市场最活跃和PPP涉及领域最广的国家之一，PFI模式（民间主动融资）是英国PPP的主要模式，也体现出英国公共文化服务PPP模式的运行中，私人机构较高的参与度。

3.澳大利亚：项目各阶段高效运作

经过公私合作项目的不断实践，澳大利亚在PPP项目生命周期的阶段性运作方式上稳定灵活且具有高效率。澳大利亚推出PPP政策与指南模式，项目全生命周期都在法律框架下公开透明化运作。各州也纷纷建立地方PPP管理机构，对地方层级的PPP项目进行技术援助的同时，对不同层级的公共文化PPP项目都会进行整个项目生命周期的指导和管理。2006年，维多利亚州的维多利亚伙伴关系项目中，政府与私人机构签订了16个合同，这些合同覆盖项目各环节，并在不影响核心服务的同时，确保公共支出物有所值，有效地保护公共利益。有数据调查显示，澳大利亚PPP运作的项目发起阶段，PPP模式比传统政府采购项目节省30.8%的成本，在项目交付阶段，又可以较传统政府采购节省11.4%的财政资金，并且在进度上也快于传统政府“大包大揽”的模式。