管清友:民营资本参与PPP的现状、问题与对策(北京市财政局PPP研讨会发言纪要)

为何在中央和地方的齐心力推下，一向对市场变化和政策极为敏感的民间资本，却对PPP暂持观望态势，参与度不高呢？主要是因为民间资本参与PPP时遇到了许多困难障碍，导致民间资本顾虑重重。

   * 1、主管机构交叉重叠，权责利界限难分清

中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。

部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形，导致民间资本无所适从。

* 2、PPP上位法体系未建立，下位法冲突

在国务院和各部委的大力配合下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，基本形成了“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。导致民间资本在参与PPP项目时较为谨慎，担心争议产生时无据可依。

* 3、配套改革和制度建设不到位，民间资本参与运营十分被动

PPP的机制创新体现在“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，这也是现阶段深化改革的应有之义。作为市场化供给管理方式，PPP模式可突破市场垄断，放开市场准入，让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力，从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。因此，PPP绝不只是一种融资机制的新选择，也是一个战略性选择，应把PPP从融资视角提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面深化改革的高度。

但是现实中，我国现在正处于深化改革的试水期，配套改革和制度建设尚不到位，使民间资本参与运营时十分被动，困难重重。

如城市水务行业属于资本密集型产业，单个项目少则几亿元，多则十几亿元。随着水务市场的开放，许多民间资本参与到水务PPP项目中，解决了政府的资金困境，但是问题由此产生，下游水价改革不到位，仍由政府定价，尚未放开，导致民间资本相对处于弱势，议价空间较小，收益难以保障。

* 4、中西部市县财政预算有限，亟待信用保障

对于东部较发达的地区，基础设施和公共服务较为完备，且财力雄厚，PPP模式的适用性相对有限。但是对于发展相对落后的中西部地区，基础设施和公共服务相对欠缺，急需引入PPP模式改善这一困境，因而产生了大量的PPP项目投资需求，但问题也随之产生，根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”而中西部市县可谓是民间资本参与PPP的主战场，这一规定虽可在一定程度上防范财政风险，但是极大地制约了民间资本参与PPP模式的可能性。   

* 5、营改增后，PPP项目面临税务挑战

营改增全面实施后，营业税将退出历史舞台，但对参与PPP项目的建筑企业来说，除了将面临11%的增值税以及部分成本支出或难以取得进项抵扣等行业性问题以外，还可能遇到一些PPP项目所特有的税务挑战。

如根据现行的有关法律规定和会计准则，PPP项目公司实施建造行为所形成的资产很可能不被确认为该企业的固定资产(而是由项目业主或政府实施机构确认为固定资产)，进而出现发票抬头与会计处理不一致的情形，这将给建造支出的进项税抵扣带来潜在风险。

* 6、民营企业相对弱势，难以从PPP项目竞争中取胜

政府偏好的问题，部分政府对国企青睐有加，对于产生稳定现金流收益可观的项目，首选国企，进而导致国企成为PPP领域的主导者，迅速“抢占”商机，国企领衔下的PPP样本层出不穷。

据国务院专项督查结果显示，由于国企同政府的联系紧密，民企在PPP项目申请过程中自然处于弱势，压根不是对手。更有甚者，有的地方PPP项目就是为国企量身定做，有的甚至直接拒绝民企参与。

另外，公共服务领域建设投资大、周期长、收益低，对民企的综合管理能力提出了挑战，部分民间资本难以达标。

从而导致大部分的PPP项目被国企央企所垄断，民间资本参与“无门”。

* 7、政府契约意识淡薄，民间资本投资缺乏保障

在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。

一是政策变更风险，一些地方政府在制定新政策时，可能并不考虑社会资本利益，随意制定新政策或变更原政策。

二是政府兑现风险，为促成合作，一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。

三是政府换届风险，由于PPP项目周期长，项目运营期通常长达20-30年，一些地方政府换届或换领导后，对上一届政府政策不连贯甚至不予承认，“新官不买旧账”。

PPP项目投资金额大、回报周期长，政府履约责任和能力至关重要。考虑到地方政府以往存在信用透支问题，“合同是张纸，签完随时改”，导致民间资本对政府诚信履约信心不足，参与PPP有“怕陷阱、怕违约、怕反复，缺乏“定心丸”。  

* 8、收益偏低是制约民间资本参与的重要因素

PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对民间资本而言，相对于前期巨额的资金投入、高昂的融资成本，吸引力不足。

日前，在江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七省发改委为民企挑选的项目中，收益率分化较大，盈利能力较强的项目，预期收益率可达8%-9%，稍低一点的项目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民营企业500强的分析报告显示其净资产收益率平均水平为14.04%，虽然近期在经济下行的压力下，该数据会有所下调，但还是会超过目前大多数PPP项目能带来的回报，导致民企对PPP项目的参与积极性不高。

同时，有的基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP；还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，导致项目进度慢、落地率低。

* 9、民营企业融资渠道较为有限，难以承受高成本融资

民营企业融资是不可回避的一大难题，是民营企业最为薄弱甚至脆弱的环节，融资渠道有限和融资成本高昂都让民营企业参与PPP项目时顾虑重重。

一方面，民营企业自身资金有限，需要依托自身信用向金融机构融通资金，但是金融机构对此十分谨慎，审核极为严格，更愿意向大型国企提供资金支持，从而导致民营企业的资金量难以满足PPP项目大额的投资需求；另一方面，即使民营企业资质良好，有能力完成PPP项目所需的资金筹集，但是其所需的成本会高于一般国企的融资成本，盈利空间被明显压缩，本来PPP项目就多为微利项目，致使民间资本参与PPP项目时可获得利润十分有限，打击民营企业参与PPP的积极性。  

* 10、金融体系配套不完善，退出机制不畅

目前地方政府在PPP的推广进程中，重准入保障，轻退出安排。2014年12月，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。

在实际操作中，由于股权变更限制较多，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等内容，使得民间资本很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，需要通过政府回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。

所以，现有政策对民间资本退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下民间资本的退出方面，规范和细化较少新意，亟待补充完善。

因此，在退出机制尚未健全的背景下，民间资本担心前期投入难以回收，在参与PPP项目时，有所顾虑，很难毫无保留地参与。