PPP立法问题探究

不可否认，目前我国关于PPP的制度设计上不够完善，操作层面上也存在一些问题。而PPP项目投资大、周期长、影响广、法律关系复杂对制度保障提出了更多要求。因此，我们必须认真研究和梳理问题所在，以期针对性地解决PPP现存问题，提出切实可行的立法建议。

（一）明确政府的主体地位，平衡政府职能

PPP是政府部门与私营企业间基于合同约定，结合各自的资源优势和风险承担能力合理分担项目的风险和收益，从而有效满足公共服务需要。政府部门虽然是行政主体，但是在PPP模式下与私营企业属于平等的民事主体。在PPP立法中应明确政府部门的民事主体地位，加强对合同约束力的重视，不仅规定私营企业的权利与义务，与之相对应，也应规定政府部门的权利与责任，以此体现契约的平等性和公平性。如出现为了公共利益需要，政府部门行使监管权时应遵循公开、公正原则，并接受私营企业的监督，以此确保政企之间长期、高效、平等的合作关系。

（二）提升立法层级，制定专门的PPP法律

针对PPP立法效力阶位较低、政策多头的问题，我国应当尽快提高现有PPP立法的效力阶位，对于经过实践检验已经成熟的规章和政策指导性意见，应当通过正当的立法程序以法律的形式确定下来，增强立法的权威性、稳定性，降低社会资本的投资风险。针对法律空白、法律术语模糊问题，应在立法中加以明确，如对PPP项目的适用范围、物有所值论证、投资回报率、政府承诺、风险分担、退出机制等问题在立法层面加以确定，消除社会资本的顾虑，激发社会资本的投资活力。国务院2017年立法工作计划将基础设施和公共服务项目引入社会资本条例列入全面深化改革急需的项目之一，并将《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》的起草工作交由国务院法制办、国家发改委、财政部负责。三部委在制定PPP起草时，要坚持党对立法工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，从中国的实际出发，从维护人民群众的根本利益出发，从改革发展稳定的大局出发，广泛听取社会公众、基层执法机关、行政管理相对人的意见，加强对现有相关规章、政策性指导文件的整合，加强各部门的沟通、协调，设计出切实可行的、兼顾各方利益诉求的制度规定。

（三）明确监管机构，确定监管内容

针对目前监管多头、监管无序，导致监管效率低下、监管成本浪费的问题，应明确规定专门的PPP项目的监管机构，并确定监管机构的职责。PPP项目由于涉及基础设施和公共服务，可设立中央和地方两级监管机构，中央监管机构的人员由国家各部委推选的代表组成，主要从宏观方面对全国PPP项目的市场准入、发展动态、落地情况、土地利用、财税优惠等方面进行把握。地方监管机构的人员由政府和私营企业推选代表共同组成，主要负责对PPP项目的设计、运营、管理、风控、维护、退出等全生命周期的活动进行监督和管理。