PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。
随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-PrivatePartnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。
1、ppp模式狭义定义
从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。
2、ppp模式广义定义
PPP是英文"Public-PrivatePartnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。
二、PPP项目的分类方法
广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类：
1、外包类
PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。
2、特许经营类
项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
3、私有化类
PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
三、PPP项目的风险分类
1、法律变更风险
主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。
2、审批延误风险
主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。
3、政治决策失误风险
由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。
4、政治反对风险
主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。
5、政府信用风险
指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。
6、不可抗力风险
指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。
7、融资风险
指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。
8、市场收益不足风险
指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。
9、项目唯一性风险
指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。
10、配套设备服务提供风险
指项目相关的基础设施不到位引发的风险。
11、市场需求变化风险
指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。
12、收费变更风险
指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。
13、腐败风险
主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。
14、报价风险
主要指所报价格是否能得到政府的确认，所报价格与结算时价格是否能达成一致。项目的市场施工价格与结算套定额价格是否批配。
15、经营年限带来的风险
经营年限越多，形成的利息越高，预定的经营年限是否能使项目权益全部收回，并满足公司的收益有一定的风险。
四、风险分析
PPP项目的风险管理非常复杂，一直以来是业界和学术界的研究热点。通过对风险的深入分析，我们可以看到导致中国PPP项目失败的风险存在以下规律和特点：
1、导致PPP项目失败的风险因素虽然复杂多样，但是这些风险之间具有关联性，有些风险是起因，可以导致后续一系列的风险，例如腐败导致过高承诺，最终产生政府信用风险，项目唯一性、市场需求变化等风险会导致市场收益不足等等。
2、政府信用风险是出现频率较高的一类风险因素，这并不代表我国政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。
图：主要风险间的主要关联
第一，由于政府信用风险是一种结果性风险，多种风险均会导致政府信用风险的产生。
第三，某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，做出与整体利益和长远利益不相符的决策，一旦中央政府发现或者地方政府换届，项目就会被清理，面临信用风险。
第四，国际形势的变化以及战争、灾害等不可抗因素也会导致政府信用风险的产生，这一类的信用风险是政府无法控制和承担的。
第五，政府信用风险是与我国PPP项目的发展过程直接相关的。在采用PPP模式初期，中国的政府和相关部门对PPP项目的理解和认识有限，处在摸索和学习的阶段，而经验丰富的国外发展商出于投机心理利用了我国政府急于招商引资的弱点，在签订的合同中存在大量不平等的内容，例如过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期等等。过高的风险超过了我国公共机构的承受能力，最终产生信用风险。
值得注意的是，随着PPP项目在我国的发展，政府信用风险已不是主要风险。我国从八十年代开始实行BOT项目，刚开始由于种种原因，产生了一些信用风险。但是随着几十年的实践，我国政府对PPP/BOT的了解越来越深入，并表示出鼓励支持和引导民营资本参与基础设施建设的积极态度，政府信用风险在中国的严重性排名大幅下降。
3、中国有关PPP/BOT项目的法律法规还不够完善，特别是缺乏统一的、全国性的有关PPP的立法。
PPP项目的法律关系非常复杂，在一个项目流程的各个环节都会涉及许多领域的法律问题，有些问题需要在针对特许经营的法律法规中进行统一的规定，但更多的方面受相关领域内我国现有的其他法律或行政法规来管制。
虽然现在有不少地方政府在PPP项目立法方面做了很多有益的尝试，但这些多是以地方政策为主，位阶较低，法律效力不强。
由于现有规定以国家发改委和国务院其他部门制定的部门规章为主，而国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理的角度出发，法律文件各自为政，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。
各地方政府颁布的法规之间也存在较大的差别和冲突，对于中央颁布的法律法规构成了挑战和威胁。并且在很多问题上，各省市必然存在规定尺度不一的情况。这会造成国内制度的不统一和不公平的现象发生。
五、风险控制
在今后的PPP项目中，笔者认为政府及民营机构可采取以下措施来应对前面所提到的风险：
1、公共部门与民营机构都要进行充分的市场调查，做好市场预测工作。民营机构不要将政府的承诺作为市场的实际需求，如果政府承诺偏离实际市场需求将会产生守信风险。公共部门也要独立的进行市场的调查工作，不要盲目接受民营部门的市场预测，应掌握准确的决策信息。
2、政府应加强对PPP知识的学习，做好有关PPP项目的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境。并且建立完善科学的决策机制，必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持，弥补对专业知识的欠缺。政府部门可采用建立收费调价机制、退出接管机制以及持有金股等手段来保证公共服务的质量和特殊情况下对基础设施的控制权；对于与公众利益密切相关的问题应进行公示，使公众享有知情权和参与决策的权力；另外在合同签订中应特别注意不能提供固定投资回报率之类的承诺或担保。
3、民营机构不要抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同，显失公平的合同在以后的执行过程中很容易造成政府出现信用风险。另外更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利，当这些领导换届或受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。民营部门应维持与政府的良好关系，保持项目与企业的良好形象，获得公众的认可，或者采用与政府公司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。
4、在风险的分担方面，应建立公平合理的风险分担机制。对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门的控制力强于民营机构，应由政府部门提供担保。融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，而且与其收益相关，应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没有控制能力，所以应由各利益相关方通过设计有关机制（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担。
在PPP项目实行过程中包含的风险多种多样、纷繁复杂，要做好PPP项目的风险管理不能放过任何一个风险，我国过去PPP项目风险管理中的弱项，风险应成为PPP项目实践中的重点控制对。
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