透视智慧城市投资热点——PPP篇

2015 年PPP 步入加速推动期。2015 年4 月，国务院会议指出，在公共领域大力推广特许经营、PPP 等模式，吸引社会投资，着力营造释放消费潜力的体制机制环境，推进区域通关一体化改革，更好服务稳增长、调结构、惠民生、防风险。2015 年5 月，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》发布，中国式PPP 进入全面试水期。此外，财政部正在研究如何成立PPP 基金，以及PPP 项目发起机制、中介付费机制等政策。2016 年7 月财政部就《PPP 项目财政管理办法》征求意见，以保障PPP 项目合同中的地方政府履约能力。

 定义 

政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership 的字母缩写），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

▲ PPP 模式的结构

 行业投资价值度评级 

 模式分类 

▲ PPP 模式的主要分类

BT（建造、移交）

民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

BOT（建造、运营、移交）

私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门。

BOOT（建造、拥有、运营、移交）

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，期满后，将该设施及其所有权移交给政府方。

BTO（建设、移交、运营）

民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同。

BOO（建造、拥有、运营）

私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

O&M（运营与维护合同）

私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

TOT（移交、运营、移交）

政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施移交给政府方。

 应用优势 

一、消除费用的超支。

PPP 模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP 模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP 项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

二、有利于转换政府职能，减轻财政负担。

政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

三、促进了投资主体的多元化。

利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

四、政府部门和民间部门可以取长补短。

发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

五、使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。

六、风险分配合理。

与BOT 等模式不同，PPP 在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

七、模式进一步突破组织限制。

应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

 发展阶段 

▲ PPP 模式发展阶段

一、探索阶段

从20 世纪80 年代中期到1993 年，是中国PPP 发展的第一个阶段，即探索阶段。

二、试点阶段

1994 年到2002 年是中国PPP 发展的第二阶段，即试点阶段。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的。

三、停滞阶段

2009 年到2012 年是中国PPP 发展的第四个阶段，即反复阶段。这段时间是中国城市化发展最快的几年，鬼城、市政不配套等问题也是在这个阶段暴露出来的。这个阶段PPP 项目很多，前提是把包括央企在内的国企也视同为社会投资人（Private 一方）。

反复阶段的后期，PPP 市场出现了新的变化，有不少并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下一阶段应该还会有较大的发展。

四、普及新阶段

2013 年开始，中国PPP 发展进入第五个阶段，这个阶段的故事正在发生。很多人对这个阶段都有很高期待，我们暂且把这个阶段叫作普及阶段，PPP 有望能成为中国经济发展中一种常态模式。

 项目规模 

2015 年9 月29 日，经各省财政部门推荐和专家评审，财政部公布了第二批PPP 示范项目名单——此番公布的项目共计有206 个，总投资金额6588.64 亿元，项目总量为2014 年11 月30 日财政部所公布的第一批PPP 示范项目的七倍，投资额总数是第一批示范项目的四倍。

全国各省与直辖市PPP 签约情况分布不均，除去城市化较为领先的老直辖市，即上海、北京、天津PPP 项目签约数量较少，在全国其他地区，PPP 项目签约数量与地区发展热度

有着较强的相关性。

▲ 各地PPP 项目签约数量与签约金额（截止2015 年9 月）

▲ 2015 年全国已签约项目的领域分布（截止2015 年9 月）

全国范围内，市政类项目和水务类项目占比最大，分别达到29%和24%；交通类项目次之，占比18%；其他类型项目的数量则无系统性的差别；但体育类项目数量最少。

 驱动因素分析 

一、制度安排

目前，财政部正积极在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP 模式；同时，要求各级地方财政部门将收益性项目作为PPP 模式的推广重点，对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理，对筛选出的适合PPP 模式的项目，通过中央基建预算投资、外国政府贷款、保险资金和养老金等多种渠道给予融资支持。

二、环境因素

20 世纪90 年代，我国开始尝试公私合作模式。在城市供水、供气、公共交通、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政介入PPP 有利于从顶层设计和制度层面更好地推广PPP，构建适宜PPP 模式发展的制度环境和融资环境。

三、现实需要

多年来，我国地方政府主要通过成立融资平台等方式，尤其是BT、BOT 融资进行基础设施建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。

PPP 核心功能之一是转变公共产品供给机制。通过PPP 模式可将一部分政府性债务剥离出去，减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。因此，PPP 模式是地方政府化解地方融资平台债务风险的现实需要。

四、内在要求

推广运用PPP 模式是建立现代财政制度的内在要求。PPP 模式重视市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能以及社会资本的深度参与。在各地推广应用PPP 模式能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。

 政策环境分析 

在地方财政紧缺，实体经济下行的大背景下，PPP 作为撬动社会资本参与投资，拉动经济的主要方式，成为了国家和地方政府大力推行的主要模式。密集的政策不断出台，自上而下指导推广PPP。

▲ 我国规范PPP 模式的相关政策法规

 投资机会 

一是单体项目投资额度较小的领域和项目，适合实力较小的社会资本。例如港口（已对社会资本开放的）、公共停车场、管网等市政设、水利水务、公园绿地、保障房、旅游等领域的项目数量较多，平均单体项目投资额度较小，一般都10 亿元以内，对资质的要求不是太高，对实力较小的社会资本而言，具有较好的投资机会。

二是投资规模不大但专业资质有要求的领域和项目，适合有专业资质的社会资本投资。供热、供水、垃圾处理、污水处理、文化体育、教育、养老、医疗等领域的项目数量很多，但对建设运营资质提出了较高的要求，当前来看，适合有专业资质的社会资本做长期运营的实体投资。一般社会资金可充当财务投资人，不参与项目的具体建设运营管理，只分享投资收益。

三是单体项目投资额度较大的领域和项目，适合实力较强的社会资本。大桥、高速公路、一级公路、轨道交通、铁路、综合管廊等领域的项目，平均单个项目的投资额度较大（基本上在30 亿元以上，尤其是轨道交通领域的单体项目投资达到200 亿元），且对社会资本的资质要求较高，投资回报机制还不完善，投资的风险相对较大。

因此，实力较弱的社会资本竞争这些项目的机会不高，而具备专业和资本实力的投资者获得这些项目的机会较高。

 投资风险 

一、外部风险

PPP 项目是一个长期而复杂的过程，这种大范围建设活动的风险也存在于项目的整个寿命周期中。项目的外部风险和不确定性根源于各参与主体之间的利益冲突，政府和私营合作方作为不同性质的投资者，他们有着各自的利益目标。政府与私营合作方之间的利益冲突主要表现在以下两个个方面：一是利益目标不一致，二是政府在项目管理过程中的越位。

二、法律风险

法律保障体系不健全带来的风险。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP 项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。

三、项目运作风险

审批、决策周期长。PPP 项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。地方政府对于PPP 模式认识不足和经验缺乏可能成为最大的制约因素之一。

四、项目建设风险

项目建设不能按时或者按照质量要求完成施工，金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设，通过合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。

五、项目经营管理风险

实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的营运风险。

六、增信措施落实风险

PPP 项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度会有很大差异，因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解。

七、政治风险

政治影响因素大。PPP 项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。

政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。

 运营策略 

一、项目选择方面

从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP 模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP 项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力、来选择开展PPP 项目；从社会资本角度来看，PPP 项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。

从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP 模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识；经营性项目PPP 模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报；公益性项目PPP 模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱所引起的拖欠款问题。

二、伙伴选择方面

应充分理解PPP 模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置，从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。

从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿（具有较强的契约精神）和能力较强（财政实力较强）的地方政府合作。

三、合同订立方面

PPP 合同是保障项目成功运营的核心要件，从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容；从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。

从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率；经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。

四、合同履行方面

政府方和社会资本方均应遵循契约精神，从地方政府角度来看，地方政府要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在特许经营期期满后转交的资产无法继续进行使用；从社会资本角度来看，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本按时获得足额补贴和收入。

 发展前景 

2014 年我国房地产完成投资总额9.9 万亿元，而城市除电力和通信之外的基础设施建设投资总计1.64 万亿元，远低于世界银行建议的房地产投资和基础设施投资1：1 的比重要求。

目前我国城镇化率只有54%，要达到目前发达国家70%以上的城镇化率水平，仍有很大的发展空间。补足基础设施建设短板，无疑会为社会资本通过PPP 模式参与城市建设提

供更多机遇。

推广应用PPP 项目的关键，在于确保私人投资者获得稳定的投资回报。为此政府要学会从社会资本处“按揭”的能力，要转变理念完善政府管理体制改革；同时相关政策机制也要完善，保证政策的精准性和有效性。

随着“十三五”大幕的开启，PPP 模式作为一项以供给侧改革为主、需求拉动为辅的改革措施，无疑将成为未来5 年我国践行创新、协调、绿色、开放和共享发展的推进器。

 总结 

PPP 模式被看好的原因，在于政府与社会主体建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。推广使用PPP 模式是支持新型城镇化建设的重要手段。估计到2020 年城镇化带来的投资需求约为42 万亿元。国内的PPP 市场在政策推动、地方融资需求上升、“一带一路”战略等因素的影响下，已然驶入了发展的“快车道”，未来将吸引更多社会资本的参与和青睐。