【PPP业务】公立医院与社会资本PPP合作协议体系构建

　　PPP项目合同是项目实施机构与中标社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

        对于公立医院改制项目而言，项目公司通常是由工程建设、金融机构和医院管理公司单独或联合设立，参与招投标并签订项目合同。合同中通常需要明确改制的方式、运营模式及周期、风险分配、回报机制以及是否涉及公立医院产权或性质变更等重要方面。此外，如果协议中有涉及特许经营和行政许可等特殊事项，建议采用上文介绍的“民行分开”的方式将项目合同分解为多份合同。

　　股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期、有约束力的合约关系。在公立医院股份制改造中，通常社会资本需要与政府方合资成立股份制医院（通常为医院管理公司），此种公私合营情形下需要对股东协议格外慎重。此外，如果公立医院项目中不涉及建设项目或组建项目公司，可以将相关内容放到项目合同中。

　　 履约合同即项目实施过程中各环节涉及的合同，主要包括工程承包合同、原材料供应合同、运营服务合同、购买商品或服务合同等。工程承包合同主要出现在公立医院改扩建的PPP项目中，项目公司通过订立合同契约的方式将一些涉及设计、采购、建设的工作委托给具有医院建设经验的工程承包商，事先约定好双方的权利义务、风险的分配以及争议的解决方式等可预见性问题，保证项目工程的顺利进行；运营服务合同是基于公立医院PPP项目运营内容和项目公司管理能力的差异，项目公司将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有医院管理经验的运营商而与其签订的合同。在公立医院委托经营模式下，受托方还可以将医院的后勤、物业管理等辅助服务外包给第三方，但是在PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务，并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。此外需注意的是，个别运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意，尤其涉及医疗机构核心业务等禁止外包的事务。

　　PPP项目涉及资金规模比较大，所以通常需要依靠融资来确保项目的资金支持力度，故项目公司往往会与其贷款方之间成立项目贷款合同。此外，出于贷款方对资金安全和政府对PPP项目的公益性质的考量，还有可能出现项目公司担保人就项目贷款与贷款方之间签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个涉及融资的合同。值得注意的是，在公立医院改制项目中，通常由于医院资产的公益性而被法律禁止用于担保财产。因此，融资合同中的担保合同需要对标的严格控制，或者尽量采用第三方（非政府机关）保证的方式提供担保。

　　由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。对于公立医院项目而言，在社会资本方较多介入医院核心医疗业务的情况下，也应该考虑购买相应的险种。

　　 就公立医院PPP项目而言，由于我国医疗行业的法律政策的复杂和不确定性，其过程会比较复杂。因此，项目谈判取得初步进展时会签订投资框架协议，此外还可能有房屋租赁合同、医疗设备融资租赁合同等根据项目特别要求而签订的专门协议。除了以正式的合同形式存在，公立医院与社会资本合作的项目中还有许多非正式却对项目的稳步推进至关重要的文件，例如政府的承诺函、会谈纪要以及政府、银行和社会资本方达成的授信备忘录等。这些文件也构成项目合同体系的重要组成部分。

　　PPP项目合同是整个合同体系的核心，其他合同都是以此为基础。在项目谈判进入最后阶段时，就要签订一系列的协议，此时一定要注意“先主后次，先易后难”以及求同存异。先主后次是指项目合同是基础，因此，应首先确定主合同的内容并签订正式协议，否则如果先签订其他合同，而主合同内容未定，随后就可能造成其他合同的变更或违约。先易后难是指项目谈判过程中，先将容易达成一致的内容确定好，先就基本框架达成协议，再围绕框架协议谈判具体内容，对于有分歧的地方可以暂时搁置，放到最后解决。

　　民事合同与行政合同都是项目合同体系的一部分，因此不能完全割裂，甚至有时为了一份合同的完整性，会同时有民事关系的约定和行政许可的内容，即上文提到的混合合同问题。但为了分别适用规则和争议解决方式，又需要对两者进行适当的物理隔离，即便有时会让整个体系显得有些冗余，不够简洁，为了有效降低法律风险也在所难免。