分析解读|来看看国外是如何做好PPP模式的

十二届全国人大二次会议审议通过的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》(简称《报告》)中，不仅把推进城镇化列为2014年的财税政策重点，而且明确指出，发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP模式，实现多元化的可持续性城镇化建设资金保障。

所谓PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母缩写，直译为“公共私营合作制”，《报告》给出了PPP模式的含义，即政府与社会资本合作模式，指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式是一种在国外得到普遍应用的合作途径，它不仅使民间资本进入社会公共事业领域成为现实，还通过政府与企业建立“利益共享”机制，实行长期持有和经营，有效地平衡了短期收益和长期收益，较好地解决了基础设施短期回报差的问题。

英国PPP模式的运用

英国在保障性住房中成熟地运用了PPP模式。英国的住房保障主要经历了三个阶段：20世纪30年代前后的廉价公房开发过渡阶段;20世纪40年代～70年代前后的廉价公房大开发阶段；20世纪80年代～90年代的公房私有化阶段。英国应用于保障性住房的PPP模式主要有三种：一是私人主动融资。这是由私人部门和公共部门合作成立一个运作某个具体项目的特殊功能公司，在签署的一份25年～30年的合同下运营。财政部门向地方政府提供私人主动融资信贷，贷款的用途界限定在支付资本金、设施管理费等范围内。二是大型自愿转让。这种模式开始于1933年，原来属于地方住房管理部门的社会住房移交给注册社会业主(Registered Social Landlord)，转让之后，社会住房增值、维修和资产管理服务的责任也转由注册社会业主负责。社会注册业主比地方住房管理部门在融资、投资方面有更自由的空间，且增加额外的投资时不会增加财政的负担。三是臂长管理组织。该组织是从地方住房管理部门分离出来设立的独立实体，这样可以使地方住房管理部门从公共住房管理繁杂的日常工作中分离出来，更注重于公共住房的战略发展，而臂长管理组织则要承担起管理当地存量公共住房，提供维修、收租，行使承租人管理服务等职责。 　

此外，伦敦地铁PPP模式运用也比较成功。1990年代，英国政府面临着地铁投资严重不足的问题，1997年，在权衡了多种扭转不利局面的方案后，英国政府否定了完全私有化的方法，认为PPP模式才是整个地铁系统升级改造的最佳选择。经过充分的论证和实行后，伦敦地铁公司将地铁系统维护和基础设施供应以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司负责，伦敦地铁公司仍然掌控着日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，在这段较长的时间内，地铁的建设标准、对运营情况的考核标准都可能发生变化，还会有一些签约时无法预料到的事情发生。为此，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制――每七年半双方重新审定一次合约条款，且为了保证重新审核的公正性，设定了专门的仲裁机制，确保合约的有效执行。

澳大利亚PPP模式的运用

澳大利亚20世纪80年代为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，开始在基础设施建设领域运用PPP模式。其最普遍的PPP模式是，投资者成立一个专门的项目公司(Special Project Vehicle，通常简称SPV)，由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20年～30年。SPV再与另外一些公司签订执行项目各项任务的协议；为了保证这些公司能够按时按质地履约，确保项目进展顺利，政府也和这些公司签订协议，一旦这些公司出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进。政府通过赋予SPV长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的快速建设和高效运营;一旦合同到期，项目资产无偿转交给政府。需要注意的是，澳大利亚政府运行PPP模式并非一帆风顺，1980年代在刚开始运行PPP模式时，政府主要是为了减少财政支出，但较少向企业转嫁项目的建设和运营风险，当时运行PPP模式取得了显著的效益，以至于1990年代开始，澳大利亚政府为了促进经济增长和提高效率，开始更多地引入私人资本，并将项目建设和运营的风险更多地交由企业承担，以至于私人公司由于风险负担过重，导致不少项目资金难以为继，以失败告终。2000年以来，在澳大利亚财政较20世纪80年代、90年代大有改善的基础上，政府也总结了以前的教训，为了本国的重大工程项目顺利实施，采取对现行法律进行合理地修正，甚至制定一项特别法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的优势，较为理性地把政府的社会责任、远景规划、协调能力和私人公司的资金、技术、管理效率结合起来，通过公私双方共同合作，取得运用PPP模式的“双赢”结果。

香港特别行政区PPP模式的运用

我国香港特别行政区有着较丰富的PPP模式运用历史，从红海底隧道到大榄隧道，再到大陆人所熟悉的香港迪斯尼公园都是香港运用PPP模式的项目。其PPP模式通常是，特别行政区的某个公共部门以政府采购的形式进行招标，由中标的单位联合组建专门项目公司SPV，双方签订10年～30年的特许合同。SPV与投资人、贷款人、保险公司、设计及施工承包商、营运商签订相应的协议，负责项目的全过程运作，从项目的融资、设计、建设和营运直至项目的移交。香港特区政府为了鼓励私营机构参与到PPP模式中来，专门制定了相应的政策：一是当工程项目由政府公营部门转移至私营机构时，政府向服务项目的所有利益相关者做出咨询；二是财务安排上，PPP模式项目中涉及政府财政支持的部分，须经所属政策局、政策委员会或行政会议、立法会的批准；三是成立专门的业主委托人小组(Intelligent Client Team，简称ICT)，并详细制定了的小组的责任。该小组负责对实行PPP模式的项目运营进行监督，其成员通常包括政府机构人员、建筑师、各相关的专业工程师、律师、财务顾问等，且小组成员可以根据项目的进展阶段做出相应的变动，确保实行PPP模式项目的运营质量。

菲律宾PPP模式的运用

随着我国大陆经济和社会发展步伐的加快，PPP模式在公共项目中的运用不在罕见，既有奥运场馆“鸟巢”、北京四号地铁线路成功的案例，也有福建省的桥梁建设项目、吉林省污水处理项目等失败的教训，总体来看还是以失败的居多。对照英国、澳大利亚和香港行政区运用PPP模式的成功和失败，从中归纳出如下启示：

我国没有专门针对PPP模式的法律，行政规章也只有三个，其余多为部委规章与地方性的管理条例。我国大陆基础设施特许经营开始于1990年代，投资主体改革的探索也从未停歇，然而截止目前，却依然没有一部法律对基础设施特许经营进行应有的规范。鉴于运用PPP模式的契约性和长期性，以及无法在签约时预判的不确定性，应当学习菲律宾政府，制定权威性大、操作性强的法律法规加以规范。对于特别重大的项目，也可以学习澳大利亚政府，专门为此项目的顺利实施而制定法律法规。

在PPP模式中，政府通常既是参与者又是监管者，政府既要和私营部门签订合约，又要对项目建设阶段的工程质量、安全标准，项目完成后运营阶段的服务质量、价格标准进行监管;如何使一个实体能够发挥出两种截然不同的作用，如何恰当地处理好两者的关系是顺利推进PPP模式项目的关键所在，否则动员社会力量，节省政府资源的愿望只能落空。在PPP模式项目运行中，当合约中的权力主体发生产权或利益纠纷时，为了确保各方的利益，负责PPP模式项目的管理机构必须有着绝对的独立性和处理纠纷的权威性，正如英国实施PPP模式保障性住房项目的管理机构，包括住房协会、持有土地或持有住房的公司等都是独立的、专门的、市场化的机构。