PPP大肆扩张给中国经济带来空前伤害的分析

近日拜读立尔咨询首席顾问全军先生撰写的《PPP大肆扩张给中国经济带来空前伤害》（以下简称《PPP伤害》）一文，作为一名同样从事PPP行业的法律人士，思绪良多。结合该文观点谈谈PPP的深入发展对中国经济的的影响究竟是伤害还是良方。

首先，诚然如全军先生所写，由于PPP在中国的迅速推动，涌现出或多或少的问题，但这些问题只是个例的、片面的、暂时的，如果因为这些问题而全盘否定PPP这一市场参与公共资源配置的高效途径的话，那才真是对中国经济的重大伤害。

自我国改革开放之后，各地已有零星的政企合作项目，但真正使PPP登上历史舞台的，是2013年11月十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随着之后财政部和发改委从部委级别对PPP进行推动，以及新预算法的实施，PPP也仅仅是从2015年初真正开始发力，迄今为止不过两年。但PPP是转变政府职能和管理模式，提高公共产品的服务质量和效率，充分发挥社会资本和政府各自“专业”优势，更好地满足人们对公共产品和服务的需求，PPP模式的本质是一套以市场化方式提供公共产品的机制，也是供给侧结构性改革重要抓手之一。

无论是PPP的政策制定者，亦或是PPP的实际参与者，又或是各大咨询机构、学术研究机构，都尚处于探索如何将PPP更好地融入中国的社会、经济、文化的阶段，笔者认为，目前当务之急应当是各行业PPP人士整合资源、集合力量，总结经验，努力完善改进PPP在中国的实际运用，而并不是否定PPP的价值。

其次，PPP模式的深入推进，客观上为促进投资主体的多元化提供了巨大的空间。

全军《PPP伤害》一文认为“PPP模式强化了计划经济的功能，让国有企业无限扩张，严重挤压民营资本，蚕食30年市场经济改革的成果”这显然是没有真正了解当前PPP项目的落地真实情况，作为一个很早从事PPP的从业者，提出一个没有客观真实的数据支持的说法，是很不负责的胡说八道，这样的表达方式是无法经得起推敲的。全军先生自称“最早和法国布依格（Bouygues)工程公司联合在同济大学开班传授PPP模式的人（2003年），“笔者很想问问全军先生在近些年有没有具体的操作PPP项目的运作，这一番观点究竟是基于十几年前的理论指导，还是确实结合了中国PPP发展过程中的实践经验提炼出来的呢？

根据较早前PPP综合信息平台项目库统计显示，在已签约的119家社会资本中，国企占65家，民企占43家，混合所有制和外企占11家。当前国有企业参与PPP模式具有较多优势这是我国现阶段国情，目前确实存在PPP项目的社会资本方以国企为主导这一事实。但随着PPP的采购机制越来越完善，民企参与到PPP的比例正在逐渐提高。

同时我们具体到浙江省为例，根据《浙江省财政厅2016年PPP工作情况报告》，浙江省2016年已签约项目投资主体，民营企业占38%，国有企业仅占16%。由于企业规模原因，目前较多民营企业已经选择抱团推进PPP，相信随着PPP的逐步发展，国有企业的优势将逐渐缩小，民营企业成为PPP主力军将是大势所趋。

PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义：

1、推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持各类基础设施建设的必然趋势。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

2、推广运用PPP模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

3、推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。推广使用“PPP”模式，是支持各类基础设施建设的重要手段。有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。

4、推广PPP模式是担当重任经济稳增长，基础设施建设2016年一直保持较高增长速度。截止到10月底，基建投资同比增长19.4%，占全部投资比重为19.6%。2017年，随着房地产调控政策效果逐渐显现，房地产投资增速可能回落，使房地产市场降温。预计2017年固定资产投资将增长8%左右，基础设施投资仍起主导作用，PPP担当重任。

5、推广PPP模式是一个不断创新的过程，包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等，创新是中国式PPP推广的主要驱动力。除了引入资金外，更重要的是引入专业技术和管理经验，合理整合社会资源，提高公共产品或服务的质量和效率，但并不意味着这将抑制国家的技术创新和专业人才培养，而是促进政府和社会资本的专业技术和管理经验的交流，营造多元化创新环境，更有利于激发公私双方的创新潜能，让专业的公司专业的人来做专业的事情，从而提高国家的核心竞争力。

随着PPP模式的进一步深入，相应的配套机制（比如法律体系、信用体系、退出机制、融资渠道等）会不断完善，比如探索资本退出机制方面作为一种创新融资方式，资产证券化为社会资本方投资PPP项目提供了新的退出渠道，并有效地降低了融资成本。近日，太平洋证券新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划在机构间私募产品报价与服务系统顺利发行，成为国内市场上首单落地的PPP资产证券化项目。

结合全军一文的观点，笔者建议大家应该站在长远角度理性客观的看待PPP发展过程中存在的问题，认识到机遇与风险并存，固步自封、因噎废食绝对不是中国经济发展的未来。随着PPP模式的大力推进在促进投资主体的多元化的道路上民营资本并非没有机遇。

此外，全军提出的“会让人力资源大量流入传统行业如钢铁、水泥、建筑等领域。而计算机、生命科学、电子工程等高技术专业人才却缺少工作机会。”的观点，缺乏相关依据支持，完全凭空猜想与实际情况出入较大，出自专家之口实属不该。

实际上PPP模式是真正有效的带动了社会资本扩大就业创业服务供给。近几日国务院发布的《“十三五”促进就业规划》，宗旨在于坚持就业优先战略，既要以大众创业、万众创新和新动能培育带动就业，也要保护能带动就业的传统动能，通过创造多样化需求带动就业，在新旧动能接续转换中促进就业。PPP作为发展新动能，有效带动了社会资本扩大就业创业服务供给。此外，PPP对于复合型人才的渴望，更是促进我国高校在未来人才培养方面，逐渐打破独立培养人才方式，实践新型复合型人才培养。如智慧城市项目的发展，将带动智能医疗、智能教育、智能城市等产业兴起，大力推动国内劳动市场对于计算机、信息通信工程、生命科学、自动化和管理专业等领域的复合型人才的需求。

基于此反观全军《PPP伤害》一文，我们认为看待PPP模式在发展过程中存在的问题，应该以辩证的方式来观察，发现问题抱着积极态度随时研究解决方案，这个阶段国家各部门间的政策存在冲突和交织，实属正常的发展阶段，任何一部成文法典的出台，不可能一蹴而就，这需要在大量实践过程中发现各个阶段存在的问题、再协调社会各方解决问题，从而为PPP法律体系的规范打下坚实的基础。

PPP模式的路刚刚起步，未来还有很多未知的问题需要面对，地方政府在贯彻落实国家民间投资有关政策。在PPP项目社会资本的选择过程中，政府、社会资本、PPP从业者应摆正自身定位，不可捕风捉影，夸大个性化问题来博别人眼球，这才真正地伤害了PPP和伤害了自己；共同去完善PPP的市场制度，看到问题要认真对待和提出有效建议，保障PPP项目的顺利高效运行，真正实现物有所值。

管理学家PeterF.Drucker曾经指出政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义，发展PPP模式对于现代社会来讲意义重大，不但可以更好的将民间资本和政府工作结合起来，推动社会事业建设。同时PPP模式的出现，还可以帮助政府进一步改善发展现，制定出更加符合时代发展潮流的规划，促进国家整体进步。

总之，PPP大跃进会带来虚假繁荣，掩盖经济深层次矛盾，挤压民营资本，纵容地方政府变坏。如果今天不加以约束，明天需要用更大成本买单。