财政部作为PPP立法工作小组成员单位，对PPP的发展起着至关重要的指导意义。财政部金融司司长孙晓霞近日表示，财政部开始管控规范PPP，杜绝清单之外的“擦边球”，这对接下来的PPP发展或产生重要影响。此文对孙晓霞的主要观点进行了整理供参考。
【正文】
过去三年，在政府和社会资本合作（PPP）模式深入推进、项目加速落地的同时，部分项目操作不规范的问题开始引发各方对地方政府隐性负债增加的担忧。财政部对PPP实施正面清单管理，积极引导各地规范实施PPP项目，尽力杜绝清单之外的“擦边球”。
财政部推出PPP的初衷，是要实现国家治理现代化、发挥市场机制决定性作用、转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展的五大变革，而不仅仅是简单的融资方式改变，或微观层面的操作方式升级。近年来，财政部会同有关方面在顶层设计、政策引导、项目示范、宣传推广、能力建设等方面系统推进PPP工作，已经建立起覆盖PPP全生命周期管理的制度框架，并推出了三批、共700个PPP示范项目。各地政府纷纷建立有效工作机制和管理机构，因地制宜出台实施意见，制定奖励措施，推进项目落地，形成党委政府统一领导、部门之间协同发力的良好工作局面。截至今年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库PPP项目已达12287个，项目总投资额14.6万亿元。其中，已签约落地项目共计1729个，项目总投资额2.9万亿元，落地率34.5%。应该说，PPP工作总体进展顺利，成效初显。
政府对社会资本承诺固定回报、兜底回购，将无法实现有效的激励和约束，显然不符合PPP风险共担、利益共享的理念，是假PPP。问题的根源在于，部分地方政府和社会资本对PPP认识不到位，对于长达二三十年的合作仍心存疑虑。
财政部在推进PPP工作上，始终坚持“促发展”与“防风险”并重，强调项目要“又快又实”、规范运作，对于类似的不规范操作行为，已“三令五申”，予以严禁。今年以来，财政部进一步加大监管力度，对一些PPP项目的不规范操作问题提出整改要求，对一些地方违法违规举债担保行为进行问责。从实施效果看，起到了一定的警示教育作用。下一步，将继续坚持“守底线”、“防风险”的原则，对存在固定回报、兜底回购等不规范操作行为的PPP项目予以清理整改和监督问责，逐步纠正“假PPP”的歪风，防范政府性债务风险，推动PPP健康发展。
当前PPP相关法律层级不高、法律冲突较多、政策衔接不畅等问题已经掣肘了PPP工作的顺利开展，加快PPP立法已成为社会各界的普遍呼声。为此，国务院已将PPP条例列入2017年立法工作计划并作为重点工作，明确由国务院法制办牵头，加快推进。
财政部作为PPP立法工作小组成员单位，主动分享前期立法问题研究和法律草案起草工作成果，积极参与PPP条例起草修订及相关研究、调研工作，协同推进条例立法进程。目前条例初稿已完成，准备公开征求意见。下一步，财政部将继续配合国务院法制办加快推动条例出台，提振各方主体尤其是民营资本参与PPP的信心。与此同时，财政部将继续完善现行PPP制度体系，优化操作流程，健全运营绩效考核机制，落实信息公开要求，着力培育具备专业运营能力的市场主体，引导PPP市场规范发展。
近期，各地积极开展PPP资产证券化试点工作，一些PPP资产证券化产品已经签约落地。为规范推进PPP资产证券化工作，财政部、人民银行、证监会将于近期联合发文，进一步明确PPP资产证券化的条件、标准、程序，突出市场化导向，财政部不会参与审核，“只划定跑道，让市场主体在跑道内运作。”
PPP资产证券化是盘活存量资产、优化融资安排的手段，而不是退出途径，不能通过资产证券化将原应由股东承担的责任转嫁给公众投资者。
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如果说PPP是一场球赛的话，上半场是通过公平的方式选择最有能力的社会资本与政府合作，下半场就是高效完成项目融资。PPP项目融资具有体量大、周期长、结构复杂、以市场为主、创新空间大等特点，对现有资本市场来说，既是挑战又是机遇，金融市场的成熟度与创新适应性是PPP市场可持续发展的关键。
一是抓住项目融资这个核心。PPP是一种以项目经营现金流为主，而不是传统的以企业资产负债表为主的融资模式。现有金融管制和风险管理政策需要通过创新完善才能适应这种新的变革。
二是以市场为主而不是以政府为主。PPP模式的核心是风险分担合作共赢。在PPP风险分配管理架构中，设计、融资、建设、运营的风险主要由社会资本承担，因此PPP融资主要以市场为主，政府要从以投融资为主转向以绩效结果付费为主，以及在金融市场出现极端情况时发挥阶段性的项目增信支撑作用。
三是全生命周期系统工程。在项目建成投产前，项目公司的股本和债权融资是重点，多元多样化融资可以降低融资成本和风险；项目进入运营产出阶段后，经营现金流的管理是关键，资产合理转换和流动是重点，定价调价机制和政府信用与支付能力是风险管理的关键。
四是创新与规范并重。创新是关键。PPP改革是一项综合性改革，没有金融创新的支持，它就会事倍功半，甚至半身不遂；规范才可持续。没有统一的顶层设计、完整的市场规则和标准体系、公开透明的信息披露和严格的政府监管，PPP市场就会虎头蛇尾、昙花一现。特别在当前PPP市场很热的情况下，更要把金融风险防范和服务实体经济放在第一位。
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