如果说PPP项目实施方案是一栋房屋，实施方案正方就是实施方案的主体结构，编制基础就是实施方案主体结构的基础，编制依据就是实施方案主体结构构筑的保障，编制原则就是实施方案主体结构构筑的准绳。四者相辅相成，共同为实施方案主体结构服务，使实施方案主体结构得以长久矗立。
PPP项目实施方案的基础是什么？
“暂行办法”第四条规定：“政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议”，“提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”；第五条规定：“新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等”（39）。可见，项目建议书、项目可行性研究报告、物有所值评价、财政承受能力论证、存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等，就是实施方案编制的前置条件。只有具备了这些前置条件，PPP项目进行实施方案编制才有意义。
《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（以下简称“工作导则”）第九条PPP项目实施方案编制规定：“为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章（40）”。一般性政府投资项目指什么项目？应如何区分一般项目与特殊项目？特许经营项目是否都是政府投资项目？等等，“工作导则”并没有给出明确的定义。“工作导则”这样界定，等于没有说明。其一、从已经实施的的项目来说，PPP项目基本上是传统基础设施、公用事业和公共服务领域的项目，也就是一般性政府投资项目，很少有在这三个领域之外的特殊类型的项目，而且特许经营项目从理论上说只有以政府付费为主要方式的项目是政府投资项目，政府补助项目、使用者付费项目是社会投资为主的项目，不是政府投资项目。其二、实施方案不是可行性研究。可行性研究是在项目建议书批准后，对项目在技术上和经济上是否必要、可行所进行的科学分析和论证。两者虽然目标一致，但有明显的前后层次关系。没有通过可行性研究，就没有必要编制项目实施方案。基三、其功能及作用完全不同。实施方案是工作安排计划，没有认证功能；可行性研究是认证项目的必要性、可行性和合理性，没有计划功能。
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确指出：财政承受能力论证的结论为“ˋ未通过认证ˊ的项目，则不宜采用PPP模式（41）”。据此，可以肯定地认为，实施方案的编制基础应依据对项目影响程度来确定，而行政审批环节是强制性环节，更应将这些环节设置为关键性节点。因此，PPP项目实施方案编制的基础主要是：被批准的项目建议书，被批准的项目可行性研究报告和通过认证的财政承受能力论证等。
实践证明：把项目实施方案纳入项目可行性分析，既造成了可行性分析认证不充分，又造成了项目实施方案编写不规范。如某实施方案1.1.7项目采用PPP模式的可行性分析：“（1）PPP模式的推广运用已得到国家政策的大力支持。（2）本项目采用PPP模式符合经济发展的需求。（3）本项目采取PPP模式建设，符合国家的大政方针政策。（4）本项目采用PPP模式有同类项目可鉴。”全部是废话，根本不是项目PPP模式可行性分析。如果这样，岂不是所有同类型项目都可采用PPP模式？
“管理办法”第十二条规定：特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等；相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；用户付费项目公众支付意愿和能力评估（42）。可行性评估（研究），就是要求对PPP项的必要性、可行性、合理性进行技术经济论证，通过市场分析、技术研究和经济测算等，最后确定能否实行PPP模式。如果不结合项目特定社会、经济环境，不从要不要、能不能、好不好等方面进行深入分析，并得出明确结论，就不是项目可行性分析！
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